增加学前教育财政投入问题研究

　　摘 要：学前教育是义务教育的重要链接，将会影响孩子未来的发展。目前，我国存在政府对学前教育的经费投入严重不足、学前教育经费没有单项列支、投入的方式缺乏公平性合理性、学前教育被推入市场弱化了教育职能和政府的责任等问题，不利于学前教育事业的可持续发展及人材培养。针对上述问题，提出了加大对学前教育的财政投入并且建立有效的监督机制、将学前教育渐渐纳入到义务教育中、实施“教育券”制度、拓宽筹资渠道等一系列解决学前教育财政投入的有效措施。
　　 关键词：学前教育；财政投入；教育公平
　　1 增加学前教育财政投入的必要性
　　 1.1 现实依据
　　 2009年上半年，全国妇联妇女研究所和社会科学文献出版社联合发布的《妇女绿皮书：2006至2007年中国性别平等与妇女报告》中透露，目前在北京这样的大城市3岁以下幼儿的入园率仅为21.4%。2008年全年新增人口1612万，按照这个增量，全国3~6岁的幼儿总数为4836万人，把适龄幼儿入园率85%作为基本普及学前三年的标准，全国城乡在园幼儿应达到4110万。
　　 上大学难，上幼儿园也难。1992年我国有幼儿园17.25万所，截至2007年底，全国只有注册幼儿园12.9万所。然而按照《中国教育事业2020发展纲要》中提出“基本普及学前三年教育”的远景目标参数测算，2008至2020年在园人数将从2500万人，迅速增长到5200万人。目前，孩子的学前教育是很多家庭的一个重要的负担，“入园排长队”、“幼儿园学费堪比读博士”之类的说法不绝于耳。在深圳，上一个普通民办幼儿园每个月的学杂费在1200-1500元之间，这对很多家庭来说是不菲的支出，但因为有“不能让孩子输在起跑线”的观念，以及要同小学教育接轨的考虑，不少家长不得不忍痛付出。
　　 入园难，费用高，一个关键原因就在于政府没有投入学前教育的法定责任。我国财政性学前教育经费占GDP的比重10年间一直维持在0.03%至0.05%之间，学前教育始终处于我国财政结构的最边缘，并在进一步边缘化。
　　 在许多国家，幼儿教育被视为一种准公共产品，具有很强的福利性。对目前的中国而言发展学前教育也应纳入政府的重要议事日程，加强对幼儿教育的财政投入。如果说政府必须财政投入学前教育这一论断是毋庸置疑的，那么接下来的问题就是政府该给学前教育投入多少、政府财政投入学前教育的目标及原则是什么，如何投资幼儿教育等。我国不仅有学前教育财政性经费不足的问题，还有学前教育财政向经费支出结构和公平等问题，后一问题也相当严重。在幼儿教育财政性经费总体偏低的情况下，如何确定优先顺序，选择投入范围和重点，保证财政资源的最优配置，选择合适的投入途径、方式等，也是当前困扰我国幼儿教育理论界和幼儿教育投入决策的关键问题。
　　 1.2 理论依据
　　 （1）国内学者对政府在学前教育发展中的财政投入研究。
　　 中央教科所的王华敏、周亚君等研究发现，我国1993—2003年的十年间，我国幼儿教育经费逐年提高，且增长速度较快。但由于政府对幼儿教育经费投入的技术和起点较低，因此，在全国教育经费的总量之中，幼儿教育经费所占的比例仍然过小。人均预算内的幼儿教育事业费支出大大低于其他的非义务性教育的水平，幼儿教育在经费投入上一直受到政府的不公平待遇。有限的经费难以支撑庞大的幼儿教育事业。
　　 她们对14个省市研究发现，国家预算内财政性经费分配不公平，尤其是城乡差距拉大。我国近70%的财政拨款主要用于城市和县镇的教育部门和政府办园。张燕教授发现，资源配置的不均等，源于政治地位的差别。越是有权利的部门，他们的幼儿园也就越有钱，越好。国家财政性投入的亲疏远近，恰恰与幼儿园服务对象的权利大小成正比。例如，北京市2008年市区练级财政的学前教育投入共7.41亿元，全部给了145所幼儿园，而北京市共有合法幼儿园1200多所。
　　 这种倾斜性分配机制不利于提高幼儿教育的整体质量，对普通幼儿园产生消极影响，这对于幼儿园和幼儿而言，都是极为不公的。
　　 （2）国外对学前教育财政投入的研究。
　　 19世纪中叶以前，幼儿教育一直是私人行为，但是20世纪逐渐发展成为公众的责任。幼儿教育财政运行机制的研究包括托幼机构财政投入机制和幼儿资助机制两方面。彼得·佩克罗、詹姆斯等对美国的儿童福利政策、实践和相关研究进行了详细介绍。维基·兰德尔对英国的幼儿教育政策及社会福利也进行了一番分析。OECD1999年的教育政策分析指出，“幼儿教育是向终身学习的第一笔投资，是……一项意义远大的政策援助”。
　　2 我国学前教育发展中出现的财政投入问题整体投入不足
　　 财政教育投入总量不足，导致了教育产业化合教育腐败，加剧了教育资源分配的不均衡性。教育是社会的公共品，投资属于公共品的教育无利润可言。在1993年发布《中国教育改革和发展纲要》时，提出国家财政性教育经费的支出到上世纪末占GDP的比例应达到4%，而截至2008年国家财政性教育经费支出占GDP的3.48%，低于4.5%的世界平均水平。我国用占世界1.18%的教育经费培养占世界18.45%的学生。而在这些公共教育经费中只有1.3%左右才被用于幼儿学前教育。
　　 幼儿园年平均经费仅有200余元，这些有限的钱中又有70%用于少数的示范幼儿园，甚至用于超标准豪华装修，农村及城镇普通幼儿园长期享受不到政府的幼儿教育经费资助。
　　 （1）分配不均衡。
　　 在“教育质量”之外有一个同等重要的概念，即“教育公平”。近年来，随着我国幼儿学前教育的巨大变革与发展，尤其是人们对“优质幼儿教育”的日益关注，幼儿教育的公平问题也逐步凸显出来。长期以来，公共教育财政对幼儿教育的投入主要偏向城市，同时在城市又主要是偏向少数教育部门和政府机关办的幼儿园。2001年对14个省市的调查结果表明，近70%的财政拨款用于城市和县镇公办园。而这些优质的教育机构由于办学质量高于一般机构，因此家长和幼儿都纷纷涌向了这些地方。前些天看报道，北京市的家长为了让孩子这样的幼儿园，提前给孩子排队报名，有的甚至是孩子刚出生就得排队报名。
　　 与此同时，许多低收入的家庭只能选择将子女送到收费相当低廉的民办幼儿教育机构中，但是这些收费低廉的机构的教育状况却往往令人担忧。在诸多贫困家庭的子女没有受到公共教育资源的情况下，满足他们受教育需求的民办幼儿教育机构又要被“压、管、制”，这对于这些处于弱势地位的儿童来说，显然是不公平的。
　　 （2）托儿费高昂。
　　 自八十年代后期开始，幼儿教育收费开始与教育质量挂钩，全国各地许多地方都开始按照幼儿园的级、类确定收费标准。“成本分担”已成为我国幼儿教育收费政策发展的必然趋势。这就意味这家长孩子要自己“买单”，尤其是入读民办或者私营幼儿园，成本分担份额更大。
　　 从1995年开始，近10多年来，包括适龄儿童入园率、幼教师资等幼儿学前教育的各项指标都在逐年下降，而托儿所收费却节节攀高，远远超出了普通工薪阶层的承受能力，平价甚至公益性的幼儿教育机构少之又少，很多市民抱怨“上幼儿园竟然比上大学都贵和难”。最近，《中国青年报》的一项调查显示，71.1%的公众认为学前教育收费“非常高”，25.2%觉得“比较高”，两者合计比例高达97.3%。幼儿园逐渐提价，收费名目也越来越多，高收费已是必然，费尽心思寻性价比高的幼儿园也是必然。