民族教育投资体制改革及政策建议

　　摘要：民族教育投资体制改革应坚持“有进有退，适度竞争”的原则，应建立起以国家为主、地方为辅的投资体制、设计双赢的民族教育投资体制、建立补偿性民族教育投资体制、建立起以就业为导向的民族教育投资体制、建立起以产业为导向的民族教育投资体制和建立起规范的民族地区义务教育财政转移支付制度，提出了相应的对策建议。
　　关键词：民族发展；教育投资；体制改革；政策建议
　　中图分类号：G750　文献标识码：A　文章编号：1002—6959(2007)07—0151—08
　　
　　改革开放以来，我国教育财政逐步形成了以政府财政拨款为主，多元化、多渠道筹措教育经费的新体制。政府财政拨款实行中央和地方分担，以地方财政为主的制度，规定了财政性教育经费和教育财政拨款增长的原则和数量，开征了城乡教育费附加，非义务教育普遍实行上学缴费的制度，以及发展校办产业和有偿服务，社会捐资、集资等多种教育投入形式。针对民族教育的特殊性.要进一步深化民族教育投资体制改革，总的思路我认为应该坚持“有进有退，适度竞争”的原则，让投资主体选择愿意进入的领域，在竞争中实现效益的最大化和效用的最大化。因此，我们要在坚持该原则的基础上，在以下几个方面对民族教育投资体制进行改革和进一步深化。
　　
　　一、建立起以国家为主，地方为辅的投资体制
　　
　　我们在前面对国家承担教育投资的必要性进行了分析，指出教育具有“公共产品”性质，具有很强的正外部性，教育培养的人才是国家经济增长不可或缺的重要资本，是国家未来发展的希望，所以政府必须在每年的财政收入中拿出相当份额投资于教育，政府是教育特别是基础教育投资的主要承担者。按照国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地(市)、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。根据通知精神，县级人民政府对本地区农村义务教育负有主要责任。具体为：负责抓好本地区中小学的发展规划、布局调整、建设和管理；负责制定本县教职工编制方案，根据省政府核批的教职工编制总额，核定学校的教职工编制；决定农村中小学校长任免，负责教职工的人事管理和教师队伍建设以及培训工作；保证教育事业费的法定增长，确保教职工工资按时足额发放；保证农村中小学的正常运转和师生安全；安排校舍建设和危房改造资金，组织实施农村中小学危房改造和校舍建设，改善办学条件；治理农村中小学乱收费；指导农村中小学教育教学工作；加强对乡镇教育工作的督导评估。教育管理体制的改革扩大了地方办教育的自主权，对增加地方教育供给，合理调整学校布局，改善教师工资待遇，实现教育均衡发展，真正实现教育公平有重要的意义。但我们也要看到，“以县为主”的管理体制也存在一些需要讨论和解决的问题，如以县为主后，镇、村推御责任，不再承担教育投资义务，学前教育成了无人照管的真空地带。
　　更重要的一点的，由于民族地区大都是贫困地区，经济总量小，财政自给水平低，很多地方连发放工资都成问题，哪有资金投入到教育中来。以县为主的教育投资体制使地方财政的负担更重，如果解决不了地方财政的收入问题，其教育投资肯定是有限的，甚至是变相减少的。在这里我们以西藏的财政收支状况作一简要说明。
　　2004年，西藏GDP实现211.54亿元(如图1)，按可比价格计算，比上年增长12.2％。其中：第一产业增加值43.33亿元，增长4.9％；第二产业增加值57.6l亿元，增长17.4％；第三产业增加值110.60亿元，增长12.8％。人均GDP达7779元。从GDP增长速度看是超过了全国平均水平的，但有一点要注意，那就是西藏GDP总量是很小的，和一个发达地区的县市水平差不多。
　　2004年，完成地方财政收入11.99亿元(如图2)。其中一般预算收入10.02亿元，增长22.9％。在一般预算收入中，增值税增长14.5％，营业税增长8.5％。地方财政收入占GDP的比重为4.7％。同样要指出的是，中央财政补贴构成西藏财政收入的主要来源。我们从国家自1978年到2002年国家财政补助占西藏财政总收入的百分比就可看出，1978年104％左右，1980年111％左右，1981年105％，在1984年达到了最高，中央财政补助占总收入近118％，以后便呈现出了下降的趋势，1985年105％，1986、1987年各占100％，到了1987年便下降到100％以下，到1992年时，只占了，90％左右。随后10年，国家的财政补助一直维持着95％左右。也就是说，西藏GDP增长与国家财政补助高度相关，当国家的财政补助西藏的建设资金越来越多的时候，西藏的生产总值也随之成正比例的增加。
　　除财政收入以外，我们更应该看到的是，其财政支出规模很大，已是其财政收入的十几倍，成了事实上的入不敷出的财政收支局面。在这样的财政水平下，能够有多少钱用于教育是不确定的，是难以保证的。
　　
　　我们再用一个具体的事例来说明。2004年6月，中央教育科学研究所教育与人力资源研究部对贵州省德江县的教育情况进行了考察，在他们的报告中提到：德江县教育经费缺口大，经评估测算所需各项经费总额5817万元人民币。其中校舍建设4900万元，图书、仪器添置324万元，资料84万元，培训20万元，贫困生救助396万元，扫盲40万元，县乡“两基”陈列室36万元，工作经费120万元。但可预算资金来源3800万元。其中中央省地专款2036万元，2004—2005年财政转移支付1500万元，2004年免费提供教科书资金170万元，“5321”工程126万元，部门帮扶254万元，银行贷款1500万元。目前尚差234万元难以筹措。截止2004年5月20日，资金到位情况：中央省地专款到位710万元，县自筹496万元，部门帮扶到位91.145万元，“5321”工程126万元。
　　针对民族地区经济发展的实际情况，尤其是县级财力薄弱的实际情况，我有两点建议：一是对民族教育投资进行分类指导，实行以国家为主，地方为辅的教育投资体制，国家承担绝大部分教育投资，地方政府负责管理和实施；二是在条件成熟时，对民族地区农村基础教育实行真正意义上的费用全免，也就是农村孩子读书家庭不需要支付任何教育费用，且能享受到一定的生活补助，将此作为落实民族政策的重要内容。
　　国家承担绝大部分教育费用到底有没有可能?韩洪文作了一个粗略的估算可作参考：2003年国家财政收入突破2万亿元大关，达到21，715亿元，增收2812亿元；2004年突破2万5千亿元，达到26，396亿元，增收4681亿元。2005年1至11月，全国财政收入比上年同期增长18.5％，其中，中央财政收入15，560.98亿元，增长17.5％；地方财政收入13，380.92亿元，增长19.8％。全国财政支出25，326.28亿元，增长17.3％。其中，中央财政支出6659.9亿元，增长6.2％；地方财政支出18，