从基本需要战略看政府有效性

　　摘要：有效政府是经济和社会发展的关键，提高政府的有效性，已成为当今政府改革的主要价值取向。政府有效性不仅在于能不断提高政府能力，更好的履行政府职能，更在于能创造条件，充分发挥市场和公民社会的优越性，以实现可持续发展。而可持续发展的最低目标则是满足人民的基本需要。换言之，发展并不是单纯的经济增长，发展必须在教育、农业、人口控制和政府改革方面都取得进展，使社会具有更大限度的平等。而基本需要战略正是要改变单纯用人均国民收入来衡量发展的标准，以满足人民的基本需要为政府的首要责任，以求更好的促进社会平等和社会发展。
　　关键词：基本需要战略 不和谐发展 教育公平 政府有效性
　　
　　所谓的基本需要战略，即是满足人民的衣、食、住、行等基本物质需要，核心是要坚持公平性的原则，在发展中逐步克服贫困，减少收入与财富方面的过大差距，使绝大多数中国人最终都能走上富裕。这是一般的概念，但本文的“基本需要战略”则侧重关注穷人和弱势群体，旨在提高人口中最穷部分的生活水平，不是指提供即期消费品，旨在壮大人力资源，如扩大教育、改善医疗条件等，政府应加大公共教育和公共卫生医疗方面的关注与投资，以发展人力资源，提高人口素质，从而促进和谐发展、持续发展。
　　
　　一、当前社会的不和谐发展日益凸显
　　
　　毫无置疑，中国是当前全球经济增长最快的国家之一，GDP一路狂飙。国民经济继续保持较快增长，经济运行的稳定性有所提高，经济发展的协调性有所改善，关键领域的改革有所突破，各项社会事业得到加强。但国强民却不富。同GDP的增长形成巨大反差的是国民个体收益与公共福利的严重滞后。据资料显示，近年来，我国GDP以9％左右的速度增长，各级政府的财政收入也以年均20％的速度增长，但工资占GDP的比例，则从1989年的16％下降到2003年的12％。工人和农民工的工资更是连续数年停滞不涨。世界银行驻华首席经济学家郝福满在回答记者提问时曾说，“10年前，中国的财政收入极其有限，各级政府的收入加在一起占GDP的比重只有10％，而现在则占到了22％。中国现在有能力为所有的国民提供基本的保障，现在的问题不是没钱，而是如何更好地分配这些钱”。可事实却是人均收入差距增大，社会公共福利严重滞后。就社会保障而言，即使是较低的社会保障水平，在城乡之间、地区之间的差距仍然巨大。“因为中国富裕省份比贫困省份收入多得多，富省的人均开支是穷省的10倍。这样最直接的结果就是多数穷省和广大农村地区缺乏社会保障和公共服务。”
　　以医疗卫生领域为例，20世纪60年代，我国的医疗保障水平令世界称道，“赤脚医生”成为中国特色的医疗体系的代名词。但20世纪90年代以后，随着中国国民经济和人民生活水平的迅速发展和长足提高，医疗体制发生了很大变化，“卫生事业规模空前扩大，但医疗卫生业的发展，特别是政府对公共卫生和疾病预防的投入，仍滞后于社会经济发展的需要。在目前的卫生总费用中，大约56％靠居民自费，27％靠集体负担，政府投入仅占17％。政府投入所占比重一度呈下降趋势，如不及时制止这种下降趋势，必将影响整个社会经济的进一步健康持续发展”。而另一方面，卫生支出虽然一直在增长，但大部分花费在城镇医疗保险计划和补贴城市医院，而贫困省份和农村地区的政府卫生投入却远远不够。卫生需要越多的省份，政府卫生支出却越少。
　　研究东亚经济的学者高路易认为，由于缺乏必要的受教育机会、医疗条件，严重影响了下一代富裕的机会和希望，这不但损害了社会的公平，而且势必加剧贫富差距的程度，甚至影响到经济的发展。“比如，疾病不成比例地在公共卫生设施薄弱的贫困地区产生，然后传播到富裕地区去；比如聪明的孩子因为贫困失去上学的机会，这就影响到经济的效率。”高路易建议，政府支出应更多地从投资转向医疗卫生、教育和社会保障方面转移。可见，从长远观点来看，提高人力资源才是发展的根本。而提高人力资源，扩大教育、增强医疗条件又是其中之关键。鉴于中国的社会发展已远落后于经济发展，因此中国目前面临的挑战，就是将其令人瞩目的收入增长转化为非收入方面的发展。 我们不否认，国家应该强调发展城市和重工业，应该用低工资率来保持廉价劳动力，应该引进外国投资以满足资本密集型技术和高档消费品生产；我们还看到，基本需要战略与如上的发展计划并不一致，甚至一定程度上存在矛盾。但经济增长是为了增进民众福利，还是为了GDP和税收的数字攀升?是为了使人与自然、人与人更和谐，还是加剧贫富差距以及人与资源环境的紧张对立?答案显而易见。
　　
　　二、政府应关注的主要问题所在及应对措施
　　
　　2005年10月12日，新华网就关于“学习十·一五规划，您最关心哪些问题”发起一次网上投票，结果显示：“看病难看病贵问题”(占75．0‰2706票)，“缩小收入差距，走向共同富裕”(占67．0%，2409票)，“教育收费”(占58．0％，2103票)遥遥领先，高居榜首。可见，有效政府应关注的问题所在。
　　
　　(一)医疗改革
　　毫无疑问，正在进行的医疗机构市场化改革，至少在某些方面出现了偏差。近来医疗费用持续的畸形增长，已远远超过群众收入增长的水平，让许多人看不起病，更有许多人因病致贫。“20多年来，中国的医疗机构从18万家猛增到30多万家。但奇怪的是，一边是医院越来越多，一边却是老百姓看病越来越难。《中国青年报》的一项调查显示，60．1％的民众认为，现在看病比10年前更难了”。另一方面，我国医疗卫生服务体系的利用率也明显下降，居民自我医疗的比例逐年增加。“中国卫生部的调查数据显示，约有48．9％的中国城镇居民有病不就医，29．6％应住院而不住院，在农村，有病不去医院的人数更高达65％；在世界卫生组织有关卫生资源分配公平性的评估排序中，中国在191个成员国中名列倒数第四。”试想，如果能够轻松地负担医疗费用，谁会无奈地“有病不去医”、“有病自己医”呢?
　　医疗改革究竟哪方面出现了问题?自从卫生部公开承认“中国医改不成功”以来，舆论掀起了医改的反思热潮。但学者们的反思一直停留在“市场化路径”、“公益属性回归”、“产权改革不足”等方面，缺少微观和实质层面的内容。对此，卫生部政策法规司司长刘新明指出，“当前医疗服务市场上出现的“看病贵”、“看病难”等现象，根源在于我国医疗服务的社会公平性差、医疗资源配置效率低。要解决这丽个难题，主要靠政府，而不是让医疗体制改革走市场化的道路”。笔者认为，医疗改革应以人为本，关键还在于政府主导。而政府进行医疗改革的最终目标应该是最大化的使国民享有医疗保健，而不是只让有钱人病有所医，所以应该遵循“公平优先、兼顾效率”的原则，不能只顾效率不讲公平。为了保证公众接受良好的医疗服务，政府有责任采取有效措施抑制药价虚高，让广大公众看得起病，也有责任为贫困人群