建立运行机制【如何建立非税收入运行机制初探】

   政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分。加强政府非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。近几年来，各级财政部门在加强政府非税收入管理，建立健全监督管理制度等方面进行了有益的探索，对于规范政府收入分配秩序，从源头上防范腐败起到了积极的作用。但是，由于改革刚刚起步，管理机制尚未健全，非税收入管理还不够规范，运行效率偏低。笔者现针对当前非税收入管理中存在的问题，就如何建立科学的非税收入运行机制作一点粗浅的探讨。

一、当前非税收入管理中存在的突出问题

1、乱收费。擅自扩大收费范围，搭车收费，对已取消的收费项目继续收取；
擅自提高收费标准，对已降低标准的收费项目继续按原标准收取。

2、应收不收。擅自降低收费标准，擅自减免、退费，人情收费，应收不收，造成非税收入的流失，滋生腐败。

3、隐匿收入。不使用规定票据收费，私设小金库，隐藏收入，逃避综合财政预算管理，乱支滥用，挥霍浪费。

二、现行非税收入管理的主要做法及其利弊

一是实行综合财政预算，即将各项非税收入均纳入部门预算反映。这对规范非税收入的管理起了较好的促进作用。但是，由于非税收入不确定因素较多，收入预算数难以确定，准确性不高。目前，通行的做法是以前三年平均数并考虑可预见的增减因素确定。而预算单位在编制预算时，往往是只做“减法”，而不做“加法”，以期少收，多得超收奖励。

二是实行收支两条线，即对非税收入实行收支脱钩，收入全额上解、支出统筹安排。该做法有效地治理乱收费现象，保障了行政事业性经费，有效地避免分配不公、贫富不均的现象。但是，由于收支不挂钩，收多收少一个样，执收单位的征收积极不高，不能做到应收尽收。一旦收入下滑，将给财政平衡带来较大压力。

三是实行“票款分离”，即“单位开票，银行代收，实时入库（或专户）”。该办法较好地保证了收入及时解缴入库（或专户），有效地防止了单位滞留收入现象的发生，但是否按规定足额收费的问题仍然没有得到解决。

三、建立非税收行运行机制的建议

1、总体构想

按照现代财政国库管理体制要求，以建立非税收入信息化管理系统为支撑，全面清理各项非税收入项目，深化收入收缴管理制度改革，完善操作运行机制，进一步明确财政执收主体地位，严格控制减免，逐步建立起管理规范、运行高效、监控有力的政府非税收入收缴管理制度。

为顺利推进政府非税收入改革改革，改革实施中应充分考虑以下几个方面：

（1）进一步明确财政部门执收主体地位，充分发挥财政职能作用。虽然财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号）明确规定：“各级财政部门是政府非税收入征收主管机关。”但实际上，执收单位发生多少行政审批和服务事项，应该取得多少非税收入，是否多收或少收，财政部门不清楚。非税收入的减免权也流失在执收单位。财政部门基本上是被动接受资金缴库的结果，对收缴过程没有发挥出有效的监管职能，执收主体地位未能充分体现。因此，政府非税收入收缴管理改革，要注重发挥财政部门的应有职责，密切跟踪行政审批或服务事项，进一步强化对非税收入收缴过程的管理和监督。

（2）充分运用现代化信息技术，实现行政审批或服务与非税收入收缴系统一体化。加强非税收入管理必须以现代化信息系统为支撑，这一点已成为共识。但是，从目前各地非税收入信息化管理系统来看，都仅仅局限于收入缴库方式、缴库的及时性等事中管理、事后监督，而对应该缴多少缺乏事前控制，行政审批或服务管理与非税收入收缴系统脱节。因此，必须将两者有机地结合起来，实现行政审批或服务与非税收入收缴系统一体化，以解决“应该收多少”的问题，达到事前控制的目的。

（3）借鉴税收监管的经验，加强非税收入收缴的稽查和监督。由于我国非税收入的监管起步早迟，目前尚处于摸索阶段，而税收监管历史悠久，经验丰富。尽管非税收入的监管有其自身的特点和要求，但也有许多税收监管的经验值得借鉴，如稽查制度、有奖举报制度等等。引进这些先进的监管方法，将会大大地提高非税收入监管水平，实现应收尽收。

（4）必须准确划分行政事业收费与事业收入，堵塞转移行政事业收费的漏洞。按目前政府收支分类改革精神，事业收入并未包含在非税收入之中。因此，如不加强事业收入的管理，尤其是事业收入票据的管理，可能会造成行政事业收费转作事业收入，造成政府非税收入的流失。从事业单位改革方向来看，事业收入使用税务票据更为适宜。

2、具体做法

（1）全面清理整顿收费、基金项目，在省级财政部门建立非税收入项目库，明确收费项目及标准。为减化起见，建议对收费项目、标准适当归并分类。

（2）实行执收单位与财政部门联网，建立非税收入信息化管理系统。各执收单位在办理行政审批或服务事项时，首先通过网络向财政部门申报，以取得行政审批或服务事项序列号，然后，在办理收费时，收费项目、标准均须从财政部门收费项目库提取。这样，通过控制行政审批或服务事项序号可杜绝应收不收现象的发生，通过控制收费项目及标准可防止多收或少收。

（3）进一步明确财政部门执收主体地位，改直接减免为先缴后退。对一些特殊情况，需要给予减免照顾的收费，执收单位不得自行减免，必须经财政部门批准后方可办理。为便于管理，建议实行先缴后退。

（4）将事业收入纳入税务管理。按现行规定，事业收入不属于非税收入，为防止事业收入与行政事业性收入相互混淆，主要是防止转移行政事业性收费，建议对事业收入一律采用税务发票，并予以课征营业税，而对行政事业收入，则统一采用《非税收入一般缴款书》或行政事业性收费、基金专用票据。

（5）建立健全监督检查机制。一是在完善日常检查工作的基础上，组织开展非税收入年度稽查工作。二是推进政务公开，加强社会监督。缴费人可通过电子网络或电话查证行政审批或服务序列号，查无此号或提示重号，则为乱收费，可向财政部门举报，举报有奖。