如何走出分权体制下的地方基础教育投主困境

　　从2004年到2008年,我国的公共财政教育支出从4000多亿元增加到9700多亿元,财政教育支出占总支出的比重从14.9%提高到16.3%,这一数字已经高于世界上大多数国家。仅从财政支出结构来看,教育支出已经成为我国比重最大的一项财政支出,尽管如此,各级政府对教育的投入仍然不能满足广大人民群众和社会发展的要求。有目共睹的是,我国公共教育的投入不足,特别是在基础教育领域,师资与设施的匮乏现象并未得到彻底的改善。
　　根据联合国教科文组织的统计资料显示,中国在2008年的教育总支出占GDP的2.5%,列居全球118位,同期全球的平均水平是4.9%,OECD国家的平均水平为5.7%。我国公共教育在财政支出结构中的领先地位并不能掩盖其总的支出水平的不足。不仅如此,对于中小学初等教育的财政投入的全球排名同样也落后。来自联合国教科文组织的统计数据表明,近几年中国小学教育的生均财政支出仅占人均GDP的6.1%,列居全球109位,同期全球的平均水平是15%;中学教育的生均财政支出占人均GDP的12.1%,列居全球98位,同期全球的平均水平是22.3%。可以看到,我国的中小学教育的生均财政投入的全球排名都是比较靠后的。上述统计都是以人均GDP的占比形式给出的,而考虑到我国人均GDP的较低水平,可以推算我国的中小学教育的生均财政投入的绝对水平在全球的排名将更加靠后。
　　与财政在教育中的投入不足形成鲜明的对照的是,我国城乡家庭的私人教育支出从1985年开始呈现出持续和迅速的增长趋势。根据零点公司在2006年的一项随机调查结果显示,中国家庭子女教育的支出比重已接近家庭总收入的1/3,2004~2005一年的时间里,有正在上学或上幼儿园子女的家庭,用于子女的教育总费用平均为3522.1元,约占全家年收入的30.2%。特别要提到的是,农村家庭每年用在子女身上的教育花费虽不到城市家庭的一半,但占家庭总收入的比重却更高——已达到32.6%,农村家庭单个子女教育支出年增长率已连续多年超过20%,其增长率超过了农村家庭的年收入增长率的数倍。在贫困地区,很多家庭已经不堪学费的重负,甚至出现了“因教致贫”的现象。
　　我们很难用中国家庭对于教育的特殊偏好和过度热情来解释私人教育投入占学生全部教育投入比例的惊人增幅。对于像基础教育这样的“准公共品”,公共投入和私人投入之间彼此的“挤出效应”以及公共投入的不足,应该可以解释我国家庭子女教育支出的膨胀式增长的主要原因。事实上,从上世纪八十年代中期以来,我国政府实施了有史以来世界上最大规模的教育财政分权化,之后所建立起的分权体制对地方政府对基础教育的投入产生了明显的消极后果,从而导致教育的私人成本负担急剧上升。
　　在上述分权体制下,原来由中央政府承担的基础教育支出责任转移至各级地方政府,中央政府除了支付教职3232资等基本项目外,不再直接参与地方教育决策。在承担基础教育责任的地方政府中,县级财政和镇级财政成为地方公共教育支出的最主要资金来源。我国目前义务教育的财政的分担格局基本是:乡镇政府承担约78%的比重,县级政府承担9%,省级承担约11%,巾央政府承担2%。这样的财政分担格局与世界上大部分发达国家大相径庭,因为在这些国家,中央政府始终在教育投资决策上担当着举足轻重的角色。例如,日本、法国、英国和西班牙义务教育成本的80%由中央政府承担;新西兰、韩国和意大利的中央政府承担的比重更高一些。在我国,由于县级以下的财政在法律上构成义务教育经费的主体,而这一级的财政收入又几乎完全依赖于地方经济所创造的税收收入,因此,地方经济发展水平的不平衡、地方财力的不均等直接导致基础教育供给在地区间的不平衡和不均等,教育机会的平等性无法得到真正的实现。
　　从理论上说,财政分权并不必然导致地方政府对基础教育的投入不足。Tibout模型提出的“用脚投票”机制给出了一个地方政府为改善民生,争取更多居民而彼此竞争的美好情景,一些对OECD国家教育支出的经验研究似乎也证实了这种“用脚投票”机制的存在性。同时,在中国的实践中,分权体制也并不必然会减少地方政府的公共项目上的开支,他们在基础设施投资上的积极表现绝对是毋庸置疑的。
　　那么,为什么在中国的财政分权体制下,教育特别是基础教育却受到了地方政府首当其冲的“漠视”?众所周知,Tibout模型“用脚投票”机制发生作用的需要两个重要的前提,即地方选举制度和人口自由流动,这与我国国情有很大的差别。从基础教育投资项目的性质来看,它的回报周期是漫长的,在短时期,该项目不会对地方经济有任何生产性的贡献。特别是免费义务教育,可以视为具有“收入再分配”性质的福利项目。如果没有足够的政府权威干预和充分的财政资金保障,在我国现有的体制和国情条件下,目前充当基础教育供给主体的乡镇政府,缺乏相应的激励来扶持和发展本地的基础教育事业。
　　物品或服务的公共性越强,政府的职能越重要。在某些情况下,中央政府的职能无可替代。在教育这种关乎国计民生的关键领域,中央政府应该担当哪种角色呢?无疑,中央政府如能扮演适当的角色,这将会对国家的未来发展产生巨大的正面影响。长久以来,公共经济学领域取得的一个共识是,教育医疗等市场(从经济学术语角度而言)存在着一定的外部性,政府的介入可以补充相关物品的供应不足。假设现在国家的实际教育投资率接近社会决策者的最优投资率,那么,减弱财政分权、中央政府介入的潜在行政成本将大于其收益。如果国家的教育投资率远低于最优投资率,那么权利上移的收益将大于其行政成本。因此,权利应否实行再分配取决于教育投资是否严重偏离最优投资。特别要指出的是,教育最优投资率与教育相对其他项目投资(比如公路)的收益率密切相关。
　　在财政分权的制度下,地方政府很可能会寻求与中央政府不同的政策目标,比如经济发展速度最大化或局部税收最大化。这样,地方政府的投资决策必然取决于各项投资的相对收益率。如果基建的收益率高,则政府必将加大基建投入的力度;反之,经费则转向其他项目。在实际操作上,由于税制、生产要素流动等众多原因,教育投资也许会滞后于其他方面的投资。在国际比较的视野中,各方面的数字都表明中国的公共教育投资过低,因此,改变中央与地方政府的权力均衡拥有其实证依据。
　　2010年5月国务院通过了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》,要求国家财政性教育经费支出占GDP比例到2012年达到4%。而事实上,早在1993年由国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》就已明确提出,到2000年末财政性教育经费占GDP的比例要达到4%,但是这个目标至今没有一个省市曾经实现过。现在,我们重新提起目标,表明公共教育投入的长期不足已经影响到国家的未来发展。要实现这个目标,必须要从改变最为薄弱的基础教育的投入现状入手,而有效的改变必须重新审视目前的基础教育财政体制。分权体制对于我国地广人多的国情仍然具有积极的意义,问题在于是否可以考虑在基础教育领域,财政主体应当由更高一级的县级或省级政府来担当,从而更好地消除财力不均带来的受教育机会不均的后果;其次,是否可以考虑为保证教育经费的来源,为其提供专项的收入保障。例如,在美国,当地公共教育的财政支出就来自物业税的征收,这可以为我们提供一个借鉴。