民族自治州行政体制改革路径选择思考

　　【摘要】改革开放以来，随着我国经济的高速发展，行政管理体制改革势在必行，而实施省直管县体制改革是其中的重要内容。当前，民族自治州的体制改革面临冲突与选择。文章认为，民族自治州体制的改革创新需要修改完善宪法、法律，为之提供法律保障，并在民族自治地方实施统一的省直管县体制。
　　【关键词】省直管县 自治州 改革 选择
　　经过三十多年的改革开放，我国基本建立了中国特色的社会主义市场经济体制，这种体制促进了中国经济社会的高速发展。现在，我国的改革开放又处在一个重要关口。
　　党的十七大报告提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。2009年中央一号文件明确提出推进省直管县体制改革。此后，除民族八省、区外，其他二十多个省都紧锣密鼓地开展了“省直管县”行政管理体制改革工作。在全国“省直管县”体制改革的大趋势下，民族自治州面临激烈的冲突与选择，自治州体制改革已成为一个不可回避的问题。
　　自治州行政体制与“省直管县”的冲突
　　自治州的改革与现行宪法和民族区域自治法的冲突。民族区域自治是我国的一项基本政治制度。我国现行宪法明确了民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府等相关民族自治的内容。依照《宪法》、《民族区域自治法》，先后建立了5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗），55个少数民族中有44个建立了民族自治地方。就自治州而言，建立时间先后不一。自治州与地、市并行，共同构成我国省、地（市、州）、县地方行政体制中间层级。这种体制与当时的计划经济有关，计划经济的政府是全能型政府，包揽越多越管不过来，越管不过来就需要增设层级管理。加之经济、信息通讯落后，省级决策客观上需要一个中间环节来传达。①自治州承担和行使对辖区内县（旗）的行政管理职能，同时还有民族自治功能。随着社会主义市场经济的建立，通讯、交通的高速发展，这种管理体制显现的弊端严重制约着经济社会的发展。“省直管县”行政管理体制改革，除去省、县之间的中间层级，是改革发展的必然。然而，由于自治州的建立是由我国《宪法》、《民族区域自治法》规定的，改革自治州行政体制，必然会与宪法、法律规定相冲突。
　　民族自治行政体制与国家行政体制的冲突。国家实行“省直管县”行政体制改革是进一步深化改革开放的重大举措，其目的在于精简和规范各议事、协调机构及其办事机构，减少行政层级，降低行政成本，着力解决机构重叠、职权交叉、政出多门等问题。就是要减政放权，扩权强县，促进县域经济的快速发展，从而推动全国经济社会科学健康发展。我国的民族自治权很大程度上是来自于法律授权。从政治体制的角度看，自治州这一层级的行政体制改革，必须服从于国家的行政体制统一，确保国家行政层级的统一性。
　　民族自治区域实行“省直管县”的相容性、必要性
　　民族自治权与“省直管县”的相容性。民族区域自治与“省直管县”无论从行政体制上，还是法律制度上并不相悖。首先，我国是单一制国家，法律制度具有统一性，自治权的行使必须服从于国家的统一。自治州的行政改革，不但不会削弱民族自治，反而会使民族自治的行使更加具体充分。从行政体制与法律制度上看，民族地区实行“省直管县”是相容的。其次，从民族财政自治权与“省直管县”关系来看，财政自治权是民族自治权的重要组成部分，而财政自治权则是指在我国宪法和财政法律法规所确定的框架内，自治地方政府依法管理本地区的财政事务的财政权。“可见，财政自治权限的内在规定性和自治程度受制于国家宪法和财政法规的内在规定，并且与国家经济资源配置方式、民主政体和其他经济因素密切相关。从这个角度说，财政自治权由民族自治权衍生，为维护民族自治权服务，但其变迁方式及变迁进程由宪法及财政法规所决定。”②因此说，民族自治权与“省直管县”在民族地区执行是相容的。
　　民族区域实行“省直管县”的必要性。“省直管县”就是将省管市（地、州）、市（地、州）管县三级行政管理体制转变为“省直管市、县”二级行政管理体制，对县的管理由原来的市（地、州）管县模式改为省直接管理县。其内容包括人事、财政、计划项目审批等，取消中间层级的市（地、州）对县级的行政、财政管理关系。“省直管县”可以解决市（地、州）管县体制的财政漏斗、权力漏斗、效率漏斗所带来的一系列弊病。若对自治州进行改革，可增加原自治州内县域的发展机遇，主要表现在以下方面：第一，撤州建民族自治县，县依法可获得立法权，可以为改革发展自主权提供法律保障。第二，可以直接享受中央和省对民族自治县的财政直接转移支付和项目等，不被中间层级截留。第三，可以满足民族群众对建设公共服务型政府和改善民生的诉求，通过强县来增强社会管理和基本公共服务，通过县级政府财力来保证民生。第四，实行“省直管县”是以最小的行政成本产生最大的行政管理效益，促进县域经济的发展，推动城乡一体化。
　　“省直管县”体制下自治州体制改革路径选择
　　修改完善宪法、法律，为州行政体制改革提供制度保障。改省管市（地）、市（地）管县为“省直管县”，从法理上是没有问题的，因为法律除只规定较大的市、省会城市设区县外，地、市管县无法律依据，改起来并不违宪违法。然而，民族自治州是依照我国《宪法》、《民族区域自治法》而建立的。若因宪法、法律的规定而不改，结果将导致民族地区与非民族地区的差距就会进一步拉大，民族共同繁荣就会落空。同时违背国家的行政管理体制统一和法制统一。海南省的试点已充分证明民族自治州行政体制改革切实可行。海南黎族苗族自治州作为省县之间的中间层次被撤销，同时在少数民族聚居地成立民族自治县或民族乡。海南省向市县下放197项行政管理事项。依法推进和保障完善省直管县管理体制改革，开创了全国行政体制改革的先河。
　　实行撤州建民族自治市、自治县改革。通过改革开放和国家民族政策的实施，民族地区的城市化、城乡一体、工农业现代化有了长足发展。在这种新形势下，民族自治州这种管理体制如果不改，将严重影响民族自治地方的发展，使其与非民族地区的差距越拉越大。自治州的改革是民族自治地方加速发展的一次千载难逢的机会。