义务教育均衡发展政策变迁、价值分析及重构

　　【摘要】教育政策具有导向、调节和管理的功能。义务教育均衡发展政策主导着义务教育均衡发展的方向，是保障和实现教育公平的重要途径和手段。因而，需要厘清改革开放以来我国义务教育均衡发展政策，透过政策文本变迁从主体需要、客体属性和实践活动三方面进行深入的价值分析，并在此基础上提出重构义务教育均衡发展政策建议。
　　【关键词】义务教育均衡发展 政策 变迁 价值分析 重构
　　【中图分类号】G522.3        【文献标识码】A
　　教育政策的本质决定了教育政策具有导向、调节和管理的功能，从而使教育政策具有客观的价值属性。①义务教育均衡发展政策也是如此，它在一定程度上主导着义务教育均衡发展的方向，是保障和实现教育公平的重要途径和手段，其实施成败也将对我国教育公平发展有着重大的现实意义和深远的历史意义。因而，在全面推进教育均衡、不断深化教育改革的今天，需要厘清改革开放以来义务教育均衡发展一系列政策文本，对政策变迁、价值生成等进行深入分析研究，从而在此基础上提出重构义务教育均衡发展政策改进建议。
　　改革开放以来义务教育均衡发展政策变迁
　　对于改革开放以来我国实施的一系列义务教育均衡发展政策，按其发展目标、内涵和方式不同，借用阮成武学者观点将其分为三个政策阶段。②
　　非均衡发展政策阶段（1978～2001）。为解决“普及九年制义务教育”的宏伟目标，与经济上的“先富”与“共同富裕”理论相适应，我国在这一时期也实施了义务教育非均衡发展政策，包括重点学校制度：如1978年教育部《关于办好一批重点中小学试行方案的通知》和1980年《中共中央国务院关于普及小学教育若干问题的决定》;“地方负责，分级管理”的管理政策：如1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1986年《中华人民共和国义务教育法》、1993年《中国教育改革与发展纲要》、1994年国务院《中国教育改革和发展纲要》、1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》;1986年《中华人民共和国义务教育法》提出“谁办学谁掏钱”的财政体制，乡镇成为农村义务教育的筹资主体。
　　非均衡向均衡发展过渡政策阶段（2002～2010）。伴随重点学校制度、“地方负责，分级管理”和财政体制等义务教育不均衡发展政策的深入，区域、城乡、校际之间差距进一步扩大，国家及教育主管部门相继出台了一系列促进义务教育均衡发展的政策。2002年《教育部关于加强义务教育办学管理若干问题的通知》、2005年《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》等政策都提出：积极推进义务教育均衡发展。对于重点学校制度，2005年教育部发布的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》、2006年修改的《中华人民共和国义务教教育法》一致叫停。在管理和财政体制方面，2005年《进一步推进义务教育均衡发展的指导意见》、2005年国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》、2006年《中华人民共和国义务教育法（修改）》都提出均衡安排义务教育经费，并向农村地区学校和薄弱学校倾斜，提出财政上的重心上移，实现由原来的乡镇安排到县级负责。
　　均衡发展政策阶段（2010至今）。均衡发展过渡政策实施之后，义务教育均衡发展依然困难重重，区域、城乡、校际之间差距仍比较明显，人民对政策实施效果不太满意。2010年《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》、2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》以及党的十八大报告则进一步把义务教育均衡发展上升为国家战略，主要方向是进一步合理配置教育资源，加大对农村地区、贫困地区和民族地区及薄弱环节和重点领域的支持力度。同时重心进一步上移，加大省级统筹力度，通过进一步加强财政转移支付、撤点并校、薄弱学校建设等政策来推进义务教育均衡发展。
　　义务教育均衡政策价值分析
　　主体需要分析。第一，我国义务教育均衡政策的主体构成分析。从现实情况看，我国义务教育均衡政策的主体是政府，而学校、学生、家长等利益相关者更多充当了政策的对象，很少甚至基本没有机会参与政策的制定，其需要和利益在教育政策中较少得到表达与整合。比较常见的是政府在制定相关政策时，主要通过政府官员和相关领域专家，按照自身实践经验和调研访谈做出决策，既缺乏一线广泛深入调研，也没有举行必要的听证和辩论，忽视了学校、教师、学生及其家长等利益相关者的决策参与权，从而影响政策的科学性和可操作性，执行中问题重重，客观上造成了政策在解决问题上的缓慢和无力。甚至一些政策，如重点学校政策、“以民为主”的财政政策等更是在一定程度上加剧了教育不均衡，与制定初衷相去甚远，导致了南辕北辙的效果。
　　第二，价值取向分析。从目前实施的义务教育均衡发展政策来看，其价值取向上总体上重视短期价值，忽视长期价值。政策制定更多从问题解决出发，希望政策能展现出即时的、显性的功效，期望立竿见影的效果，以解决义务教育均衡发展中出现的各种现实问题。比如：重点学校制度、“地方负责，分级管理”的管理和财政体制、择校与就近入学等都体现出政府在制定政策时缺乏长远的战略眼光，只是关注于眼前问题，是当前占统治支配地位的阶级或集团教育意志的表达，而忽视义务教育均衡发展长期价值，忽视了教育的价值和人的价值。
　　客体属性分析。第一，客观功能分析。如前所述，教育政策具有导向、调节和管理功能。然而在实际义务教育均衡发展政策执行中，其政策更多是发挥了一定的导向和管理功能，对于各利益相关者需求和利益关照不足，未能体现对各利益相关者不同利益诉求的整合、协调，调节功能未能充分发挥。
　　第二，客体属性分析。义务教育均衡发展政策作为一种动态的管理实践活动，具有社会属性和自然属性。从实践来看，义务教育均衡发展政策是在一定的生产关系条件下进行的，体现了占统治支配地位的阶级或集团的教育意志，但与此相对的是，义务教育均衡发展政策在社会价值方面却未能体现各利益相关者协作参与，未能体现对人、财、物、信息等资源的整合与协调。在自然属性方面，义务教育均衡发展政策更多表现为解决问题，未能在实现教育自身价值和人的价值方面发挥较大作用，自然属性彰显不够。