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国家财政性教育经费支出的历史回测与未来展望

无忧文档网    时间: 2019-11-11 07:24:27     阅读:

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  摘要:国家财政性教育经费支出占GDP比例是国际社会衡量一国教育水平的基本标准。基于1950年至今的年度历史数据,测定1993年所确定的政策目标(2000年达到4%)缺乏内在逻辑,中国国家财政性教育经费支出占GDP比例2012年首次超过4%,达到428%。但428%是“十三五”期间乃至更长的时间周期的高点,升势不会持续,未来该比例将维持现状,一些年份会出现一定幅度的下降。2017年教育经费占比预计在428%以下,不高于2013年的水平。
  关键词:教育经费;数据模型;回测
  中图分类号:G4672文献标识码:A文章编号:1674-7615(2017)02-0016-06
  DOI:10.15958/j.cnki.jywhlt.2017.02.002
  一、问题的提出
  国家财政性教育经费支出是全国各级各类财政性教育经费年度支出决算的总和。根据我国教育法律法规的规定和现行财政体制,国家财政性教育经费支出主要是由县及县以上各级政府(部分地区还包括乡镇、街道)的教育经费支出所構成[1]。
  财政性教育经费占GDP的比例这一指标反映出一个国家对教育的重视程度,是世界衡量教育水平的基础线。1993年,中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》提出,国家财政性教育经费支出占GDP比例2000年要达到4%[2]。但直到2012年这一目标才得以实现,比原计划推迟了整整12年,此项延误造成了2万亿元的巨大历史欠账、财政包袱和无法估计的信誉流失①。为何能持续延误10多年?
  从2012年突破4%以后,该比例已连续3年超过4%。尽管从全世界范围内来看,财政性教育经费占GDP的比例,世界平均水平为49%,发达国家为51%,欠发达国家为41%[3],中国这一投入水平只是略高于欠发达国家平均水平。但随着经济持续下滑,人们开始担忧:未来几年财政性教育经费占GDP的比例增长趋势会否延续?拐点在哪里?
  二、文献探讨
  有学者采用公共产品理论,系统比较不同行业的产品属性及其演化,分析教育的产品供给具有“类公共产品”的属性,因此其较大的份额应由公共财政承担。此类研究在《国家中长期教育改革和发展纲要(2010-2020年)》中得到了充分的体现:“教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资,是教育事业的物质基础,是公共财政的重要职能。要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制,大幅度增加教育投入。”
  那么,中国国家财政有无能力实现财政性教育经费占比达到4%呢?喻恺通过OECD国际比较发现,中国对教育的财政投入,无论在国际上,还是在本地区(东亚或太平洋地区),甚至在不发达国家中都处于较低水平,近30年的经济高速增长和巨大的GDP总量,完全有能力实现财政性教育经费达到GDP的4%的目标[4]。在教育内部,岳昌君从教育供给和教育需求两个层面,研究保障供给的可能性和教育自身对财政资金的现实需求[5]。民间批评对于此问题的研究和探讨思路基本是一致的:国际(或区域)对比。例如,北京市政协教科文卫委员会特邀委员王晋堂在2007年提议,希望北京市能够率先在全国实现教育投入占GDP4%。王晋堂的理由是:第一,4%的投入是一个和国际接轨的数字,第二,美国、日本、韩国、印度,GDP投入是47%~74%,如果中国低于美国、日本都可以理解,但是如果要低于印度(7.1%),低于韩国,这就说不过去了[6]。
  4%目标为何一再推迟?总体来说,有两种基本观点。一种观点认为,4%目标一再推迟是由于客观原因导致的,如有学者认为由于中国GDP增长迅速,但财政收入占GDP的比例偏低造成教育投入份额很难到达世界平均水平。不过马志远(2011)反驳了这种观点。他通过比较分析OECD主要成员国在公共财政收入、教育支出结构上的差异,发现中国公共财政收入占GDP的比例虽然与发达国家相比有一定差距,但差距并不大,而财政性教育支出的比例却相对偏低[7],说明财政收入占GDP的比例偏低不是必然原因。喻恺的反驳意见是,“在公共教育经费投入上中国财政收支统计口径不是国际标准,但在评价教育经费投入强度时采用的则是国际标准。将以中国统计口径计算的结果与别国按照国际标准口径进行计算的结果进行直接比较,这种统计标准的差异实际上导致了计算结果的较大偏差,进而造成一种我国财政性教育经费投入占财政收支的比例已经较高、无需或无法提高的假象。”另一种观点则认为4%目标一再推迟是由于主观原因导致的,尤其是各级决策者的教育投入意愿比较低导致教育事业低水平投入。更多的民间批评和流行的观点认为,教育界在国家权力结构中较为弱势是直接原因。如艾萍娇就认为,“我国教育经费投入长期没有达到GDP的4%,主要就是因为教育拨款由政府部门说了算,学校只能’讨钱花’”[3],这种观点具有一定的代表性和普遍性。当然,也有观点认为其实中国财政性教育经费占GDP比例4%的目标早已实现。其理由是,前者属于财政支出,不存在“泡沫”的可能,是刚性数字,但是GDP的水分人所共知——在数字生官,官生数字的政绩考核模式下,国家财政性教育经费占比的分子是刚性的,而分母存在较大水分,必然造成财政性教育经费占比被低估[8]。
  张宝贵将相关研究的问题归纳为三个方面:一是没有科学的假设,只是数字的简单对比。他批评说,多数人大都以国际比较为参照,推理过程三段论是:发展中国家财政性教育经费占比平均为4%,中国是发展中国家,所以,中国也应当不低于4%,其逻辑不符合科学发展的理性思维要求。二是理论假说过于简单,数学建模缺乏理论依据。三是依据难以说清的理论假说,得到无法用理论解释的数学模型。他认为,“数学模型构建的理论假设和对现实问题的解释只是停留在感性认识层面,没有上升到理性认识层面从而阐明其本质”是此类研究的共同特征。
  本文假定,别国的平均数据无法提供有效的参照,即使本国的人均GDP、财政收入占GDP的比例、公共教育支出占教育财政支出比例、人均受教育年限的期望值、人口增长率等等变量可能与本国财政性教育经费占GDP的比例并无必然的联系,一国对教育事业的投入水平遵循着某种类似于物理学规律的法则,通过审视和提炼历史数据,我们也可以发现那些隐藏的规律与逻辑,并进行宏观预测。

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