农村义务教育经费保障机制比较研究
摘要: 作为基本公共服务重要内容的义务教育在云南省的财政支出总额并不低,但云南省农村义务教育发展水平与全国特别是东部地区相比却存在较大差距。为促进云南省农村义务教育的均衡发展,本文结合云南情况,提出了云南省农村义务教育经费保障机制及政策措施。应明确划分各级政府在农村义务教育经费中的支出比重、研究拨款方式、以及根据农村义务教育均衡发展的补助标准。
关键词:农村义务教育 经费保障 机制
一、引言
我国现行的义务教育制度于1986年4月第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》(下简称《义务教育法》)规定:实行九年制义务教育。2006《义务教育法》修订后明确规定“国家将义务教育全面纳入财政保障范围,义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障”。截止2011年末,我国学龄儿童净入学率达到99.8%。2010年国家财政性教育经费、社会捐赠经费、民办学校办学经费和事业收入等渠道的义务教育经费投入较上年增长14.72%。但云南省农村义务教育水平仍远远落后于国内其他地区。就生均教育经费投入,云南省农村初中、小学经费投入均低于全国平均水平;此外,生均校舍建筑面积、体育运动场馆面积、教育用计算机数、图书藏量均低于全国平均水平,特别是体育运动场馆面积仅为全国平均水平的三分之一。然而,云南省生均危房面积却高于全国平均水平。在当前的发展差距下,云南省农村义务教育面临的将是弥补历史发展欠账、缩小未来发展差距的两重重任。在缩小差距方面,由于云南省“边疆、民族、山区、贫困”的特殊性省情,使公共服务提供的成本、提供的难度增长,而公共服务提供受益区域面积较小。所以,研究云南省农村义务教育经费保障机制,确保农村义务教育得到切实保障成为一项重大且迫切的问题。本文将围绕云南省农村义务教育经费保障问题,从义务教育经费保障的国际作法吸取经验,考虑云南省特殊情况,对云南省农村义务教育经费保障问题进行探讨。
二、农村义务教育属性及教育经费支出
(一)公共产品属性 公共产品是与私人产品相对的概念,指具有非竞争性和非排他性的产品。非竞争性是指某物品一旦被提供,消费该物品的另一个人的额外资源成本为零。非排他性是指要阻止任何人消费这种物品,要么代价非常大,要么就是不可能 。同时具备非竞争性和非排他性的物品即纯公共产品;仅具备以上两个特性中的一个为准公共产品,也称混合品。由于公共产品的非竞争性和非排他性,在公共产品的生产和提供中容易出现搭便车的现象,导致市场失灵,公共产品提供不足。所以,公共产品应该由政府生产、政府提供,或市场生产、政府提供,以保证公共产品的有效提供。通常认为教育具备公共产品的特征,同时从经济效率及社会公平的角度看,政府应该对教育市场进行干预。具体地,政府应该对教育进行补贴,甚至政府提供包括义务教育、特殊教育等在内的某些种类的教育。
(二)农村义务教育特性及经费保障 义务教育具有公共产品的特征,应属于纯公共产品。在一定区域内,义务教育一旦生产并提供,增加享受义务教育的学生人数不会对义务教育的提供成本造成太大影响,义务教育具备非竞争性的特征。同时根据《义务教育法》义务教育阶段学生有接受教育的义务,所以不仅不能排除学生,还应该努力使辍学的学生回到课堂上,义务教育也具备非排他性的特征。另外,义务教育的普及和推广能够在很大程度上提高整个国家的国民素质及国家发展潜力,义务教育具有巨大的社会外溢性。正是基于以上原因,目前世界普遍将义务教育经费纳入政府财政进行支出。就农村义务教育来说,由于西方国家没有实行城乡分割的“二元政策”、城乡一体化水平较高,农村地区义务教育经费与城镇地区享受同样的标准及待遇。我国近年来也逐渐开始推行农村地区义务教育阶段免费政策。然而,农村义务教育经费应该由政府承担。政府应该为农村地区义务教育提供经费,保障农村地区适龄儿童都能够有机会进入学校接受义务教育,保证每个农村儿童将来都有机会与城镇儿童竞争。(2)资本市场不健全、不完善。世界发达国家的经验表明,教育一种人力资本投资。人力资本投资的长期性、收益的不确定性,特别是人力资本投资收益在很大程度上取决于投资对象的个人因素。所以多数私营机构不会投资于人力资本市场,这就出来了市场失灵的情况,需要由政府来弥补市场的不足,承担义务教育经费。在我国大量地处山区的农村地区,交通不便、民族风俗习惯、语言文化等因素也导致了市场无法进入这类地区提供义务教育,更需要由政府承担起这类山区农村义务教育经费。农村义务教育除具备纯公共产品的非竞争性及非排他性外,还具有巨大的社会外溢性,决定其经费应该由政府承担;同时,农村义务教育由政府提供也能矫正社会不公平现象,弥补资本市场不健全引起的农村义务教育提供不足。
三、农村义务教育经费保障现状及存在问题——以云南为例
(一)农村义务教育经费现状 自2005年以来,云南省农村义务教育经费收入呈逐年上升趋势。2005年以后以年均增长率25.07%的速度增长,在全国排名第8位,超过北京、天津等东部省区。云南省以公共财政预算经费为主要收入来源:公共财政预算教育经费占农村义务教育经费的比重超过95%,其他包括各级政府征收用于教育的税费、民办学校中举办者投入、社会捐赠经费、事业收入、其他收入等五项形式在内的收入占农村义务教育经费的比重不足5%。云南省农村义务教育经费收入结构与全国部分省区结构相符,但却与东部地区省区经费结构有一定的差异性,东部地区如北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、广东等地,公共财政预算经费占农村义务教育经费的比重均不到95%。以上两地经费收入中民办学校举办者投入、社会捐赠、事业收入等收入来源占本省农村义务教育经费的比重均高于云南水平。与云南相比,以上地方教育经费负担呈现出更多样化的收入来源渠道。另外,根据中央实现基本公共服务均等化的发展目标,云南省农村义务教育经费除以上收入来源外,各级地方政府还举借了大量政府性债务,以加大农村义务教育投入,促进均等化目标实现。2009年末云南省各级政府农村义务教育债务余额占当年全部政府性债务的比重为0.85%,占当年农村义务教育经费支出的比重为1.43%。虽然以上农村义务教育政府性债务所占比重不大,但由于农村义务教育属于纯公共产品,没有相应的经营收入,政府性债务缺少还款来源,债务风险较大。