简论美国联邦职业教育财政政策的转型

　　摘 要：作为联邦制国家，由于宪法限制和联邦税制落后于工业的需要，1917年以前的美国一直没有能够建立起稳定的、连续性的职业教育财政政策，服务职业教育体系。随着1913年美国国会通过的宪法第十六条修正案和《安德伍德-西蒙斯关税法》，联邦进行税制改革，相继开征所得税、房产税、房产继承税等一系列税种，联邦财力日渐雄厚，能够承担起大量公共事业开支，为职业教育财政的连续性提供了保障。
　　关键词：美国；职业教育；财政政策；转型
　　作者简介：张澜，江西科技师范大学教授，史学博士，主要研究领域为美国近代史。
　　基金项目：本文是国家社会科学规划项目“美国威尔逊政府内政改革的经验与教训”（编号：07CSS004）和江西省社科规划2010年度立项课题“威尔逊政府与美国职业教育体系的建立”（编号：10LS03）的阶段成果，主持人：张澜。
　　中图分类号：G719.712 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2012）34-0090-04
　　职业教育体系是工业化时代的产物，为工业发展急需的大量合格的技术人才提供了制度保障。美国的工业革命起步虽然较晚，但是1820后发展速度迅猛，工业化水平后来居上，逐步赶超欧洲列强。学徒制和技术移民无法提供足够的技术人才，由此建立起世界上第一个中等职业教育体系，并因此而倍受后发国家的关注。就国内而言，美国职业教育体系最受职业教育学界青睐，研究者众多，成果也丰硕。根据对中国知网的检索，还没有发现哪个学者探讨过美国联邦政府职业教育财政政策的转型过程。本文拟对美国职业教育财政政策的演变进行梳理，揭示美国在不同时期对职业教育采取的不同财政政策及其原因，说明美国联邦税制的现代转型与联邦职业教育财政政策的现代转型之间存在着紧密的关系。
　　一、1913年之前职业教育财政政策
　　我国教育学界有学者认为，美国职业教育体系建立于1917年。这一观点不太确切，因为美国职业教育体系包括高等职业教育和中等职业教育两大部分。1862年，美国国会通过《莫雷尔法》，建立起美国高等职业教育体系，主要是培养急需的农业和工业领域的高等技术人才。1917年之前，美国没有中等职业教育体系，中等教育主要由各个州的私人经济组织承担。从美国现代财政转型的角度来看，1913年联邦开征所得税可以作为职业教育财政政策的一个分水岭。1917年以前，美国只有高等职业教育体系，因而此前美国联邦职业教育财政政策主要是针对高等职业教育的。从州财政现代转型角度来看，1911年威斯康辛州首先开征所得税，可以作为州教育财政现代转型的一个标志性时间。
　　美国的职业教育有一个继承和超越欧洲的发展历程。在殖民地时期和整个18世纪，美国通过学徒制来培养职业技师来保障工业部门的人才需求。工业革命启动后，学徒制逐步退出美国职业教育的历史舞台。1814年波士顿设置农工学校，标志着美国进入通过农工学校进行职业教育的历史时期。1820年后，美国工业化加速，技术人才越来越缺乏，而美国已有的高校秉持欧洲人文教育传统，轻视实用技术教育，无法提供社会急需的农业和工业技术人才；分散在各州的农工学校因受制于州财力，职业教育水平很不均衡，影响了整个国家经济的发展。美国社会开始认真探讨建立统一的高等职业教育体系，以区别于传统高校。
　　建立高等职业院校涉及到财政支持，应该确立怎样的教育财政政策呢？早在1841年，美国众议院佛蒙特籍众议员萨缪尔·帕特里奇（Samuel Partridge）就已提出议案，请求联邦政府拨给各州土地，兴办科学、农业、机械和商业类学校。1853年伊利诺伊大学教授乔纳森B.特纳（Jonathan B. Turner）会同农民、企业主吁请联邦给各州拨赠50万英亩土地，兴办科学、农业、机械和商业类学校，培养农工技术人才[1]。于是通过赠地筹资支持高等职业教育的财政政策的思路诞生了。
　　1854年，贾斯汀S.莫雷尔（Justin Smith Morrill）当选美国第34届国会议员，重拾萨缪尔·帕特里奇的议题，经过不懈努力，他主笔的《莫雷尔赠地学院法案》于1862年最终成为美国法律。法案规定，依据1860年人口统计，联邦政府按照各州拥有的国会议员数向各州赠地，每个名额赠地30，000英亩（亦即120平方公里）。根据法案第40条，这些大学的宗旨是教授农学、军事战术和机械工艺，但不排斥古典教育，以使劳工阶级子弟能获得实用的大学教育。最后，美国联邦政府赠出17，400，000英亩（亦即70，000平方公里）土地，筹集了7，550，000美元，举办了近70所农工学院。
　　从1841年开始立法提议到1862年立法成功，美国国会一直坚持赠地而不是拨付现金支持教育的财政政策。国内对赠地学院研究甚多。主流的观点认为，美国有赠地兴学的传统，会习惯性选择赠地来资助教育。但是美国国会为何习惯性地选择赠地兴学呢？这实际上是由于美国联邦政府的财政困难造成的。1862年《莫雷尔法》至少透露出两个信息：一是联邦政府受到美国宪法约束，只能间接干预各州的教育，因为教育权是州权；二是联邦政府很穷，国库空虚，只好赠地各州，以便各州出售赠地筹集办学经费。美国联邦政府为何拿不出钱办学呢？这是目前国内研究赠地学院的学者较少留意的问题。
　　立国以来，美国除了1835年杰克逊总统时期第一次也是仅有的一次偿还了国债外，美国一直是依赖债务经营的国家。1860年，联邦债务为64，800，000美元，收入才56，100，000美元[2]，已经资不抵债，拿出大笔现金办学不现实，何况还有宪法限制。当时，联邦政府主要收入来源于关税，以1860年为例，联邦政府56，100，000美元财政收入中有53，200，000美元是关税收入[3]。
　　由于南北方在关税问题上的冲突非常大，关税税率常因政党轮流执政而大幅变动，导致关税收入波动剧烈，这客观上限制了联邦政府对像教育这样需要进行长期稳定投入的公共事业的财政支持的力度。当时，美国联邦政府财政收入除了来自销售税、关税外，就是出售广袤无垠的国有土地，因此联邦政府在财力不济而又不能不支持一些公共事业的时侯自然会想到利用尚待开发的公共土地资源。