武汉市城乡基本公共服务均等化研究

　　摘 要:本文首先阐述了武汉市城乡基本公共服务均等化的内涵和现实意义。武汉市城乡基本公共服务均等化的现实意义在于:一是有利于推进和谐武汉建设,二是深化武汉城市圈国家综合配套改革有效举措,三是改善民生。接着以义务教育为例分析了武汉市城乡基本公共服务非均等化的现状。然后分析了武汉市城乡基本公共服务非均等化的原因。最后提出了武汉市城乡基本公共服务均等化的对策。
　　关键词:基本公共服务;均等化;义务教育
　　文章编号:978-7-80712-402-3(2009)03-048-04
　　
　　一、武汉市城乡基本公共服务均等化的内涵和现实意义
　　
　　公共服务是指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。根据公共服务的水平,可将公共服务分为基本公共服务和非基本公共服务。基本公共服务是指政府依照法律法规,为保障社会全体成员基本社会权利、基础性的福利水平,必须向全体居民均等地提供的公共产品。包括义务教育、公共卫生、公共文化体育、社会保险与社会救助、公共安全等内容。城乡基本公共服务均等化是指要求城乡居民享受到基本公共服务的内容和水平的均等化(消费均等和结果平等) 、服务设施和条件及资源占有的均等化(条件均等和起点平等) 以及赋予人们相同的权利和机会(权利平等及制度平等) ,不因其身份的不同享有不同的待遇。这一标准并不要求各地方公共服务的一律化或绝对平均,同时还鼓励有能力的地方在满足人们基本公共服务的要求的同时根据自身的条件向人们提供更优良的公共服务。这一基本公共服务均等是从最低标准的角度来界定的,即人人都享有不低于他人或社会最低标准的公共服务,这不仅符合平等的基本要求,也符合公平与正义的原则,它将政府职责限定于满足人们最基本的公共服务, 也使政府供给成为可能。
　　武汉市实现城乡基本公共服务均等化有着重大的现实意义。
　　一是推进和谐武汉建设的有利举措。基本公共服务是每个公民均应享受的基本权利,在过去的发展历程中,由于经济和社会发展水平的限制以及社会公共政策的价值取向的偏差等诸多原因,武汉市城乡人民在享受基本公共服务上并没有实现均等化,由此造成一系列的社会矛盾。主要体现在三个方面:一是城乡差距扩大。目前武汉市城乡差距十分明显, 包括教育、医疗、交通、信息、就业等各个方面。以武汉市城乡居民收入水平为例,2005、2006、2007年武汉市城市职工的年平均工资依次为16255、19759、22999元,农民年均纯收入依次为4341、4758、5371元,城市职工的年平均工资与农民年均纯收入对应比率为3.7倍、4.2倍4.3倍,差距有扩大之势。①二是群体差距大。城市高收入者、工薪阶层和农村居民形成收入不同的群体, 在武汉市市区和武汉市的郊区形成了明显差距的群体。三是城乡个人之间差距大。在不同行业, 同一行业不同部门、同一部门不同单位, 个人收入相差日渐扩大。通过实现基本公共服务的均等化,能改善武汉市民的起点公平和机会平等,有效改善武汉市城乡差距和调节收入差距,缓和和消除部分社会矛盾,为推进和谐武汉建设创造良好的社会环境。
　　二是深化武汉城市圈国家综合配套改革的有效举措,为其他地区实现基本公共服务均等化提供有益经验。2007年12月24日,国家发展和改革委员会正式发文批准武汉城市圈为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区,为落实通知精神,2008年10月20日,武汉市政府出台《武汉市资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验实施方案》,其中明确提出“突破城乡分割的制度障碍和行政区划壁垒,破解二元结构难题,构建城乡互动、区域协调、共同繁荣的新型城乡关系和区域一体化格局,切实提高城乡公共服务均等化水平,切实促进生产要素的合理流动,力争在统筹城乡、区域协调发展方面走在全国前列。” ②可见,推进城乡公共服务均等化不仅仅是武汉市城乡所面临的独有的课题,同时也是整个国家所面临的一项长期的课题,武汉市应在武汉城市圈获批国家综合配套改革的大好环境下,先试先行,总结出武汉市的独特经验,为国家全面推行公共服务均等化提供良好的范本。
　　三是改善民生,推进武汉市政府提高社会管理和公共服务职能的有效举措。胡锦涛总书记在十七大报告中表示, 把“着力保障和改善民生”、“注重实现基本公共服务均等化”作为统筹城乡发展、促进区域协调发展的重要手段,实现“ 学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。可以预见,“基本公共服务均等化”这个关乎民生的大话题, 将是未来我国经济社会发展中一个非常重要的课题,实现城乡基本公共服务均等化,是促使政府及时转变政府职能、提高社会管理和公共服务职能水平的重要举措。
　　
　　二、武汉市城乡基本公共服务非均等化的现状分析
　　
　　下列两个表格是关于武汉市义务教育阶段城乡初中和小学相关数据的比较,以中心城区武昌区和郊区蔡甸区的相关数据为例。
　　
　　从上述两个表格中不难看出,城乡在义务教育阶段至少在四个方面存在较大的差距。一是城乡师资水平存在差距。这个差距可以从城乡师资对比、教师的学历以及职称的构成和特级教师在城乡的分布比较中得出。这三个指标中,从2002年到2005武昌区的师资水平指标都高于郊区,特别是特级教师的分布指标中,武昌区明显占据绝对优势,一直保持5比0的优势。二是从教学质量看,城区的教学质量亦明显优于郊区。 从入学率、升学率以及优质示范学校的分布来看,武昌区的比值也明显高于蔡甸区。三是城乡基础设施配置不均等。从优质示范学校的分布、校舍状况、信息化建设、标准化建设,以及人均经费投入指标来看,在硬件建设方面城区也占据优势地位,其中特别值得一提的是武昌区的人均经费基本保持在蔡甸区的1.8倍左右。四是在提供义务教育的方式上,城区更善于利用社会资本办学。从武昌区和蔡甸区的数据来看,早在2002年武昌区就开始引进社会资本参与义务教育,而且批准的数量不少,蔡甸区到2004年才有2所。完全依赖财政力量办学,使本不充裕的地方财政增加了压力,抑制了义务教育的充分发展。
　　
　　三、武汉市城乡基本公共服务非均等化的原因
　　
　　通过以上分析不难发现,武汉市城乡基本公共服务的差距是非常明显的。笔者以为,造成这种差距的原因至少有如下几个方面:
　　一是二元化的城乡非均等化的基本公共服务供给体制。我们从上述的比较中发现,城区的义务教育条件要远远好于郊区的条件,造成这种现象很重要的原因是实行了二元化的教育管理体制。从表中可以看出,2006年前城乡义务教育阶段的差距是比较大的,这源于旧的义务教育法把城乡的义务教育按照城市和农村二元的结构所做的划分。新的义务教育法颁布以后,强调义务教育的公益性(如规定义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育,是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育,不收学费、杂费③),建立了一系列促进义务教育均衡发展的制度与机制(如规定县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展,缩小学校之间办学条件的差距,不得将学校分为重点学校和非重点学校④),确立了义务教育经费保障新机制(如规定国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例,保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长,保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长。确立了国务院领导,省级人民政府统筹规划,以县为主的管理体制⑤),城乡义务教育阶段的差距开始缩小,显示出二元化的城乡基本公共服务体制开始受到冲击。