第三方参与职业教育质量评价的现状、问题及法律政策建议

　　[摘要]根据我国职业教育第三方评价的相关法律和政策出台情况，职业教育质量评价主要面临着第三方评价主体法律地位缺失、权责利不明确、行业准入资质和标准未能确立、监督管理机制不完善、以评促改作用未能凸显、相关的激励机制和培育政策不足等问题。要解决上述问题，必须健全相关法律法规，明确第三方权责利，为第三方评价提供法律保障；要制订和完善行业规范，建立和完善对第三方组织的信誉评估机制；加强职业教育法及相关政策检查力度，切实有效利用评价效能；制定第三方机构发展培育的激励政策，培育良性的评估市场。
　　[关键词]职业教育 质量评价 第三方 立法
　　[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2017）20-0026-07
　　职业教育第三方评价的实施与发展离不开政府及教育部门的政策支持与鼓励，也离不开相关的立法保障。通过梳理第三方评价政策和相关法律出台情况，了解我国目前有关职业教育评估或评价的制度变迁历程，对于未来完善评价政策和法律文件具有积极作用。通过完善法律政策，从顶层设计层面推动职业教育质量评价改革，完善第三方评价机制，推动公众参与教育管理。
　　一、相关法律政策文件梳理
　　1.国家相关立法情况。笔者对有关立法出台情况作一简要介绍。早在1996年5月，全国人民代表大会常务委员会就修订通过了《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职教法》），并于当年9月1日正式实施，这是第一部针对职业教育的专门法。该法没有关于职业教育质量评价的相关表述，分则中也没有体现职业教育评价内容，但对职业教育督导评估有相关表述。《职教法》第一章总则的第十一条就明确规定：“县级以上地方各级人民政府要加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。”这里面强调了政府主管教育的部门对职业教育评估负有的主体责任。但是，这种评估是一种政府行为，它与评价的侧重点不同。前者重在投入、生产过程性评估，后者则重在对人才培养质量结果进行评价。
　　目前对于职业教育相关督导评价的专门文件几乎都是空白，更没有关于第三方评价的具体表述。全国职业院校的评估依然是政府主导的，包括中等职业院校和高等职业院校。它们所依据的主要是《普通高等学校教育评估暂行规定》和《中等职业教育督导评估办法》两个文件。教育部在2012年出台的《中等职业教育督导评估办法》中，指出评估主体依然是“各省（区、市）人民政府的教育行政部门”。高职院校依然沿用原国家教委1990年颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》，也就是说，尽管国家强调分类管理，但普通高等院校和高等职业院校在督导评估上并没有明确的区分。这个规定是我国高等教育评估的法律依据，是在计划经济体制下制定的。应该说，这个规定具有非常好的前瞻性，但遗憾的是，这一规定当时没有得到积极的响应。该条款在职业院校评估实施中没有得到具体的贯彻，究其原因，既由于当时第三方评估理念还比较陌生，也由于国内专业的教育评估机构还未涌现，还不具有实施的现实基础。
　　2.国家和地方政府出台指导性政策文件情况。笔者针对2010～2015年中共中央、国务院和教育部出台的涉及职业教育质量评价的相关政策文件，从出台时间、出台部门和相关政策表述等方面进行了简要的梳理，见表1。
　　从表1可以看出，职业教育评价政策的出台，经历了从笼统到具体、从模糊到清晰的一个顶层设计过程。2010年，国家已经意识到教育评价必须改革，要从评价标准的科学多样化转向评价主体多元化，为教育评价指明了具体的发展方向。但从具体的政策表述我们可以看出，当时的政策表述并没有具体区分高等教育与职业教育，并且在“开展由政府、学校、家长及社会各方面参与的教育质量评价活动”这一政策表述中，没有列出企业行业评价主体、社会第三方教育评价机构等。彼时第三方评价概念还没有明确提出，而行业企业与院校的合作尚未觸及评价领域，因此重点强调了学校、家长和学生的参与作用。到了2011年6月，这一政策有了进一步的发展。教育部于2011年6月出台了《关于充分发挥职业教育行业指导作用的意见》，比2010年出台的文件更明确突出了行业的指导地位。除了强调行业对专业布局、培养目标、课程建设、师资队伍、实习教学等方面的参与和指导作用外，特别将行业对评价标准的指导作用纳入其中。时隔两个月，2011年8月，教育部又出台一个专门针对“推动管评办分离”的文件，特别指出“吸收行业、企业、研究机构和其他社会组织”等多元主体共同参与人才培养质量评价，同时将职业教育质量评价的工作重点放在人才培养质量标准上，并确立了毕业生就业率、就业质量、创业成效等基本的衡量指标。应该说，这一文件指导更加明确、全面、深入地指出了评价主体的主要构架即行业、企业、研究机构和其他社会组织，行业企业和专业评价机构作为两大重要评价主体的地位被凸显出来，人才培养质量是职业教育评价的关键。接下来，从2013年11月15日中共中央出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，再到2015年5月8日教育部出台的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能改变的若干意见》，真正为实施第三方评价铺平了道路。政府已经意识到：管、评、办职能不分是导致职业教育评价出现信任危机的重要阻滞因素，因此有意识地卸载自身的功能，为第三方评价让渡市场空间。
　　随着国家有关职业教育评价文件的密集出台，各省市、自治州、县也随后响应跟进，从2014年6月到2015年12月，河南省、江苏省、杭州市和北京市人民政府分别出台了有关加快职业教育发展的实施意见。从这些地方文件可以看出，各省市地方政府出台的相关文件，明确提出了第三方机构开展职业教育质量评估，特别突出了行业、企业在评价中的作用，并对职业教育评价制度、评价质量监测、评价核心指标建构、评价保障体系等有着更进一步的指导意见。在评价主体上，河南省政府明确提出：第三方评价机构的建立应该以“行业、企业、非政府部门”为主体；江苏省则提出：评价主体要多方联动参与，包括“院校、行业、企业、研究机构和其他社会组织”；杭州市则提出：要发挥行业、用人单位在评价中的作用。