我国教育行政化问题的原因新探

　　中国教育问题之严重，长期受到社会的强烈关注。而对中国教育种种问题之分析，又都越来越集中指向一个焦点：教育行政化问题。中国教育行政化问题的原因很复杂，不同的学者会有不同的思考。笔者在本文中主要从法制不完善、政府模式局限和教育行政体制问题等三个方面进行探索。
　　一、教育法制不完善
　　1.法律对教育行政权力的规范模糊
　　实际上，法律对教育行政权力的规范，从《宪法》那里开始就模糊不清，用语不够严谨，条文表述模糊，导致教育行政权力的法制边界是模糊的。《宪法》第89条规定国务院行使下列的职权，其中涉及教育的第（七）项是这样规定的：“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”。第107条规定县级以上地方各级人民政府的职权：“依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。其中的关键词“领导”和“管理”的内涵和外延都不明确，所产生的权力也就没有边界了。
　　再看看从《宪法》延伸下来的教育法律方面的有关规定：《教育法》第14条规定，“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。高等教育由國务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”。第15条规定，“国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的教育工作”。可见，法律对教育行政权力的授权就是“管理”两个字，但是管理什么？怎么管理？没有明确的规定。这几乎不符合法律授权的基本要件。
　　2.教育行政立法问题突出
　　当前，中国教育行政立法的突出问题是：作为行政权力重要组成部分的“行政立法”权力太大，教育行政权力可以凭借“行政立法权”很轻易地扩大自己的权力。
　　一是教育行政立法的领域太广，几乎没有限制。《立法法》第8条对行政立法的领域作了限制，规定10大事项只能制定法律，不能由行政立法来规范。但是，这10大事项并不包括教育方面。这就意味着：再大的教育问题，都可以划入教育行政权力的范围。
　　二是创制性教育行政立法边界模糊。中国行政立法可以分为执行性立法和创制性立法两种：执行性立法是指行政机关为了执行或实现特定法律和法规或者上级行政机关其他行政规范性文件的规定而进行的立法；创制性立法是指行政机关为了填补法律和法规的空白或者变通法律和法规的规定以实现行政职能而进行的立法[1]。就行政立法，《立法法》有如下规定：
　　“第五十六条国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。
　　“第七十三条省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”
　　《立法法》的以上规定不但允许创制性行政立法，而且没有限定创制性行政立法的权力边界，这实际上就为行政权力的不断扩大埋下了隐患。创制性立法实际上已经脱离了法制边界，使得行政权力大大扩展。作为行政立法的范围，教育行政立法实际上也已经脱离了法制边界。
　　3.非立法性行政规范缺乏程序保障
　　当前，普遍存在的一个问题是：作为教育行政权力主要内容之一的非立法性行政规范的制定程序混乱。非立法性行政规范应当遵循什么样的程序，现行立法没有给出充足、完备的程序规范。目前，对非立法性行政规范的制定程序仅限于《行政规章制定程序条例》第36条的规定：“依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行。”这一条款，从表面上看，似乎给出了非立法性行政规范制定的法定程序，但该条款的规定存在明显的不足：一是这一规定没有涵盖所有的非立法性行政规范的制定主体，“县级以上地方人民政府”这个范围没有涵盖国务院及其部委，没有涵盖教育厅、教育局等地方政府的组成部门，也没有涵盖乡镇一级政府；二是“参照”规定不具有强制性，在实践中的贯彻执行大打折扣。
　　正是由于非立法性行政规范的制定程序没有规范，在制定过程中产生了一系列的问题。一方面是草率发文。有的制定主体忽视民主程序，个人意志取代集体意志，长官意志取代群众意志，往往凭领导的一个指示、一句话或一次大会发言，便匆匆起草一个规范性文件，其间没有经过周密调查、考虑，更没有在一定范围内经过相关人员的讨论和磋商，听取意见，便草率发文与公布，公布前或公布后也没有“备案”程序。另一方面是暗箱操作，很多规范性文件根本就没有公开。现实中，很多没有公开的“内部文件”成了行政机关的“秘密武器”，径直对公民、法人或其他组织产生约束力，败坏了政府规范性文件的“形象”。
　　4.法律救济机制缺失
　　法律救济，是指通过法定的程序和途径裁决纠纷，维护受损一方的合法权益，并给予其法律上的补救。法律救济的根本目的，在于补救受损害者的合法权益，为其合法权益提供法律保护，这是法律救济的基本功能。[2]中国教育法律大部分是行政法，缺乏受损害者参与的法律救济机制。
　　比如《教师法》、《义务教育法》都规定了教师的待遇“不低于当地公务员的平均工资水平”，可是，目前，几乎所有的教师的工资都没有达到这个水平。这个时候，教师的合法权益受到了损害，教师成为了受损者。但是，怎么办呢？如何来救济教师的合法权益呢？法律救济机制缺乏，教师的合法权益受损却无能为力。