新农村建设背景下公共财政的发力点

　　建设社会主义新农村，其实质就是要解决无论如何也不能回避的，长期困扰我们的“三农”问题。究其根本，“三农”问题的深层次原因是由于城乡二元经济结构长期发展使得我国城乡差距不断拉大，农村公共财政建设缺失和在乡村经常性不到场，市场机制在其运行范围内不能实现城乡资源有效对等配置。公共财政是指政府为防范与化解公共风险而采取的以提供公共产品、公共服务为手段，以公共理性为指引，市场优先、政府垫后，最大限度地实行民主决策、充分接受民主监督的一种资源配置方式。从农村经济社会发展不可缺少的公共产品供给来说，由于公共产品具有消费上的非排他性与非竞争性，“理性”的私人部门投资会无利可图，终究不会去生产公共产品，这种情况下市场机制不能完全实现农村公共产品的供给，而这就需要政府介入公共产品的生产与供给，政府介入的过程就是公共财政运行的过程，公共财政就会发挥其职能。可以说，只有公共财政流入农村，才能找到公共财政推进社会主义新农村建设的发力点，统筹城乡发展才能落到实处，城乡二元结构问题才能最终解决。在社会主义新农村建设中公共财政的这种发力点效应，具体表征在：在推动农村基础设施建设和完善上发力，在实现农村基础教育和职业教育的落实上发力，在为农村社会保障提供资金支持与保证上发力。
　　
　　一、农村基础设施：公共财政支撑
　　
　　过去一段时期，城市基础设施一直是公共财政重点支持对象，而农村基础设施并没有受到公共财政的关怀。农村基础设施是农村现代化、农业产业化的基本物质条件，基础设施较好的区域，其经济发展较快。所以，全国各地农村都在大力发展农村基础设施建设。
　　积极建设和改善农村基础设施，离不开公共财政的大力支撑。农村基础设施包括的范围很广，内容也多，既有公益性，也有部分经营性的，如通讯设施、村庄道路交通基础设施、农田水利等等。在新农村建设中，“村村通”工程就是改善农村交通条件的举措。村庄道路路况好坏关系到产品运输、村民出行等问题，对农村经济与生活有相当大的影响。村庄道路硬化就提上了新农村建设的日程，在村庄道路的硬化过程中，就出现了谁来出资修路的情况。农户由于本身在经济上弱小，不可能完全承担道路硬化所需资金，大部分村集体由于其控制的经济资源有限，没有经济剩余可用于道路建设。在有些乡村，笔者就发现，村庄道路硬化资金来源可分为四大块，即农户出一点、村集体再出一点、村庄外社会集资补一点，最后的大头就是国家公共财政配套补贴一点。可以看出公共财政在这里发挥了重要的支撑作用。目前，村庄农田水利设施大多还是集体化时期的遗留，因年久失修，其灌溉、防洪功能大大弱化。造成这种局面的原因是我国非集体化后，国家力量从农户生产、生活中收缩，集体力量在生产中大大减弱，农户家庭主体地位得到强化，农田水利设施就因集体产权虚化，出现了大家都可以使用而无人管理的状况，最后，酿成真正的“公地悲剧”。水利设施是农业经营不可或缺的，在新农村建设中，就需要公共财政介入和支撑。当然，可根据部分小型农田水利设施具有经营性的特点，运用投资、奖励补助、贴息、担保等手段，按照“谁建设、谁投资、谁受益、谁管理”的原则，引导社会资本参与到小型农田水利基础设施建设中来，减轻公共财政的压力。但是，大型的水利设施建设与完善，由于工程大、投资多、回收慢等特点，主要是由公共财政独力承担，这一点也是其他社会资本所无法抗衡的。
　　
　　二、乡村诸种教育：公共财政供给
　　
　　教育有利于更新个人知识结构，提高个人收入，有效地缩小个人收入分配的不平等程度。乡村教育主要是指农村义务教育与对农民的职业教育培训等。农村义务教育和职业教育不仅仅是教育发展的直接要求，而且与增加农民收入、缩小城乡差距、推进新农村建设紧紧地联结在一起。
　　农村义务教育应当也应该由公共财政来承担。20世纪80年代中期以后，我国实行的是地方负责、多途径筹资的义务教育财政体制，这调动地方政府及社会各界的积极性，有力地推动了九年义务教育的普及。然而，在实践中，并未能从根本上解决义务教育经费短缺，特别是农村地区义务教育经费投入缺口问题，反而拉大了发达地区与落后地区之间义务教育发展的差距。实践证明，由于公共财政投入不足，导致这种体制弊端重生而不可取。2001年起，我国实施以县级财政为主的农村义务教育财政体制，同时，取消了农村教育费附加和农民教育集资。然而农村义务教育投入体制中的深层次问题同样未能解决，仍然未能摆脱以往的困局，地区之间义务教育发展差距并未缩小，教师工资仍不能及时到位，学校运转仍不畅，贫困学生辍学率偏高，等等。实际上，是由于国家公共财政并未完全充实农村义务教育，造成了目前农村义务教育的困境。这种财政体制还是没有适应我国的客观情况，不利于新农村建设的良性发展。在现阶段需要均衡支持城市和农村义务教育的公共财政体制，义务教育在农村地区实行完全由公共财政负担。县级政府是农村义务教育经费的使用主体，不应是经费的投入主体，因为低重心的投入制度会使县级政府财政压力很大。因此，要转移义务教育投入负担主体，将投入主体的重心上移，加快中央和高一级地方政府的投入速度。农村中针对农民的各种职业教育培训大多是由非赢利组织提供，如各种专业技术协会、合作社等，当然，这些组织大多是民间组织。但有许多组织与政府职能部门有各种各样的联系，有的就是劳动部门或科技推广部门组织和资助的。所以，公共财政的介入就不可免了。
　　
　　三、农村社会保障：公共财政介入
　　
　　受诸多社会、经济、历史原因影响，我国社会保障体系并没有覆盖广大农村，农村养老基本上是家庭供养、自我保障。但我国建立五保供养制度，对农村村民中无法定扶养义务人，或者虽有法定扶养义务人，但是扶养义务人无扶养能力的；无劳动能力的；无生活来源的老、弱、孤、寡、残，实行保吃、保穿、保住、保医、保葬(未成年人保义务教育)的五保供养。五保供养制度只解决一部分农村社会弱势群体的问题，并没有惠及农村大多数村民。而且大部分供养资金来源于村级集体，公共财政并没有多少流入。根据我国实际，部分发达农村地区根据“个人为主+集体为辅+政府扶持”的原则，建立了个人账户累积式的养老保险模式。但是其涉及面还很窄，公共财政没有多大的投入。同时也没有完全发挥其社会公平功能。当然，政府也对农村社会保障现状进行多种改善，例如，开始对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度的试点，如果农村一对计划生育夫妇只有1个子女或2个女孩，每人从年满60周岁起享受年均不低于600元的奖励扶助金，直到去世为止。这种制度涉及面也不广，公共财政的转移支付职能也没有照顾大多数农村居民。为满足农民的基本医疗需求，减轻农民因病带来的经济压力，缓解因病返贫、因病致贫问题，政府于2002年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，政府、集体、个人多方筹资。这种制度确实为农村社会保障体系注入了新活力，公共财政也纳入了社会保障制度，但是其份额却有待提高。随着公共财政流入村庄量与质的增加，农村社会保障体系会扩展到惠及农村每一位公民。
　　在建设社会主义新农村的进程中，公共财政有可资利用的发力点。要打破公共财政城乡供给不均衡局面，加快解决“三农”问题的速度，就要加大公共财政对农村的渗入度，提供更多更合理的公共产品与服务。但要注意不要侵犯私人领域、市场主体的权利。还要注意防止出现部分农村地区对公共财政的“等、靠、要”，而不发挥其生产与建设积极性的问题。