高校“生均拨款”制度改革探析

　　[摘 要] 高校“生均拨款”制度是地方教育投入保障机制改革的重要组成部分，而提高生均拨款标准是履行公共财政职能、坚持教育优先发展、完善终身教育体系、办好人民满意教育的关键举措，同时也是保障高等院校持续健康发展的治本之策。本文首先简述了我国高等院校生均拨款制度的现状，然后由此说明了完善江苏省高校生均拨款制度的重要意义，最后提出了江苏省高校生均拨款制度的改革建议。
　　[关键词] 高校；生均拨款；教育经费；绩效评价
　　[中图分类号] G640 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2015）09- 0254- 03
　　1 高校“生均拨款”制度的现状
　　改革开放以来，我国持续快速发展的国民经济对各级各类专门人才产生大量的需求。与此同时，随着居民生活水平的提高，人们对高等教育的需求也日益旺盛。但是，高等教育的发展越来越落后于经济社会的发展要求。2012年，我国高等教育毛入学率已达到30%，普通高等学校在校生人数达到2 536.5万人。随之而来，学校占地面积、基础设施、教学设备、尽管实验室等严重短缺，给高校造成了巨大的压力。近年来，国家对高等教育的投入总量逐年增加，但大多被招生规模的扩张以及物价水平的上涨所抵消。另外，目前的“生均拨款”政策忽视了政策性增支给高校带来的经费压力，近年来随着事业单位绩效工资制度的改革、住房货币补贴等，形成学校政策性支出的增加，使学校人均工资水平大大提高，由此增加的人员支出成为高校必须解决的刚性开支，这些都需要高校从生均综合定额中调剂解决，加重了高校经费的压力。
　　因此，高校仍处于一种教育经费相对不足的状态，以地方普通本科高校生均财政拨款为例，扩招以来在校生数量的增长幅度大大超过了财政拨款的增长幅度，导致生均财政拨款在不断减少。
　　2 关于进一步完善江苏省高校“生均拨款”制度的重要意义
　　“努力办好人民满意的教育”，是党的十八大提出的重要战略任务。随着高等教育大众化进程和管理体制的不断改进，地方高校将在建设高等教育强国和人力资源强国方面，发挥越来越重要的作用。如何加大对地方本科高校的投入，建立长效机制，是我国教育面临的一项重要而紧迫的任务，而通过提高生均拨款的标准，改革“生均拨款”制度的办法，是实现这一任务的重要举措和有效途径，对于我省高等教育的发展有着重大而深远的意义。
　　在“国家中长期教育改革和发展规划纲要”（2010-2020）也明确指出，教育应作为财政支出的重点领域予以优先保障，要保证教育财政拨款增长明显高于财政经常性收入增长，并使在校学生平均教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长，逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，截至2012年要达到4%。所以说，高校教育作为社会的一项公共事业，提高高校生均拨款标准：①能够强化政府责任，优化高校投资结构，体现财政拨款在整个教育经费中的主渠道地位；②是履行公共财政职能、强化基本公共服务的具体体现，是坚持教育优先发展、完善终身教育体系、办好人民满意教育的关键举措；③增强了高等院校的办学自主权，使其能够科学地、优化地进行资源配置，有效化解债务，保障其健康、快速地发展。
　　3 关于江苏省高校“生均拨款”制度的改革建议
　　3.1 继续提高生均拨款标准，进一步加大教育财政投入
　　教育财政投入的增加是数量目标，更是质量目标。生均拨款标准不单单是一组简单的数据，更是一个质量标准，它反映了高校的生存运转状态，是一种长效机制，又是一种预警机制。从教育生产函数来讲，教育质量与教育经费投入之间呈正相关关系，生均高等教育经费较低，显然不利于高等教育质量的提高。从国际比较的眼光来看，目前我国财政性高等教育经费占GDP 的比例为0.7%，低于64个发展中国家0.74%的平均水平，更远低于21个发达国家0.99 %的平均水平。从财政性经费占高等教育总经费的比例看，我国的比例为61.6%，低于22个发展中国家68.8 %的平均水平，也远低于17个发达国家74.2%的平均水平。所以，作为高等教育质量建设的关键部分，地方本科院校的财政投入保障，是教育财政体制建设最基本的要求。
　　财政生均拨款是一项重要的经费指标，在我国高等教育事业发展中具有举足轻重的作用。2010年底，国家财政部和教育部曾在“关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见”中明确提出，到2012年各地方高校生均拨款水平不低于12000元，这是大幅度增加高校经费的一项重要政策。截至2012年底，山西、山东、四川、河南、海南、福建等多数省份已经达到了这一标准，而江苏省在2011年、2012年、2013年、2014年的省属高校生均拨款标准，依次为5 600元、7 600元、9 000元、10 000元，同比有了较大幅度的增长，但与兄弟省份高校相比生均拨款定额仍然偏低。江苏省作为一个教育大省，负担着较大的人才培养任务，为使我省尽快转变为教育强省，率先实现教育现代化，应进一步提高校生均财政拨款的基本标准，建立高等教育经费稳定增长机制，健全教育经费的保障机制。
　　教育财政投入的增加，可以推动学校办学条件的改善和教育水平的提升，促进教育公平及教育事业发展，为各级、各类人才的培养提供有力支撑。提高生均拨款标准之后，可以增加经费总量和调控余地，使得经费投入能够满足本科高校的基本需要，同时又能够安排一定的经费，对一些重点学科等给予扶持，逐步化解高校债务，增强了高校资源配置的自主权，满足了其健康快速发展的需要。
　　3.2 “生均拨款”制度应注重地域差别
　　长期以来，我国不同地区的经济发展水平不一，区域经济发展的巨大差异正日益辐射到高等教育领域。经济发展水平的不同影响到地区高等教育发展的不平衡，导致各地区政府投入差别很大，有可能形成高校之间强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”。此外，在高等教育大众化进程中，许多经济并不发达的地区也承担了一定的高等教育规模，为我国高等教育的发展做出了重要贡献。但对于这些地区来讲，高等教育的规模发展不仅给地方财政造成了沉重的负担，而且由于毕业生就业大部分都流向了经济发达地区，因而地方并没有享受到教育带来的人力资源。由于巨大的外溢效应，地方高等教育有理由得到国家财政的大力资助和补偿，而现有拨款方式中的生均成本方法，除了难以反映学校、专业等的差异外，也没有对地区间差异给予足够的考虑，因而导致落后地区的定额拨款显得更加匮乏。