财政支出的绩效审计与绩效评价

　　摘要：财政支出的绩效审计与绩效评价是财政监管的重要手段，两者既有共性又性质有别。相对而言，绩效审计体现工具理性，重点关注财务过程的合法合规性，以及财政支出目标的完成情况；财政支出的绩效评价作为政府绩效评价的组成部分，是民主范畴的技术工具和目标评价的纠错机制，更加关注宏观层面财政支出编列及其绩效目标的科学性与民主性，并将财政支出的责任主体——主管部门、监管部门与使用单位视为被评对象，追求公共财政的公信力，或者说有公信力的执行力，并非单纯的技术工具。实现财政治理体系与能力的现代化，落实新国家预算法要求，应厘清绩效审计与绩效评价的功能定位及适用范围，推进财政支出绩效评价法制化建设。
　　关键词：财政专项资金；财政支出；绩效审计；绩效评价；法制化建设
　　基金项目：国家社会科学基金重大项目“公众幸福指数导向的我国政府绩效评价体系研究”（11&ZD057）；广东省哲学社会科学“十三五”规划2016年度项目“人大主导的预算绩效第三方评价实证研究：基于广东省的探索”（GD16CGL09）；广西大学科研基金资助项目“财政支出绩效评价法制化研究”（XPS1603）
　　中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）05-0011-06
　　一、引言与相关文献综述
　　财政活动是政府活动的主要内容，财政监管是政府管理监督不可或缺的组成部分。经过改革开放近40年的高速增长，2016年，我国一般公共预算收入接近16.0万亿元，各项支出的规模也愈来愈大，其中中央财政专项资金即多达285项（2015）。此种背景下，如何监管财政支出，确保资金绩效，建设阳光财政成为近些年来社会关注的重大问题。事实上，从实践来看，我国对财政的监管，包括审计、税管、監察、稽查等涉及多个重要部门，已形成较为完备的监管体系与机制，但基本指向在于资金的合规合理性，未能触及诸如财政资金结构、分配、效果，以及财政决策科学性、民主性等核心问题。
　　按照英国《国家审计法》（1983）的定义，绩效审计是“检查某一组织为履行其职能而运用其资源的经济性、效率及效益性”。在国内，2008年国家审计署在审计工作发展规划中首先提出“绩效审计”的概念，其内涵是“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性”。显然，绩效审计是关于经济性、效率性和效果性审计（即3E审计）。同时，按照财政部的定义，“财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。”① 这一定义虽备受争议，但涉及了评价的基本理念、主要维度与核心内容，亦成为本文探讨的重要源头。因为从理论上看，依据上述定义，绩效审计和绩效评价均是对财政支出的经济性、效率性和效益性评价，从实践反馈情况分析，由审计部门主导的财务审计（包括绩效审计）和财政部门主导的绩效评价存在相同或相近的功能。既然如此，在我国已形成较完善的具有刚性约束力的财政资金分配与监管的体系、制度与机制中，包括人大的财政预算审议与监督，审计部门的财务审计，财政部门的财务稽查等，为什么还要推行绩效评价？它与绩效审计有什么相同或不同？因为从管理学及政治学的角度看，任何一种监管需要投入巨大资源，并且监管本身亦可能出错，同时，在现行体制中，事实证明源自不同部门的监管可能导致方向紊乱，成本增加，被监管对象无所适从，甚至形成监管部门的利益格局。显然，系统审视10余年来我国财政支出的绩效审计和绩效评价的实践得失，比较两者的异同，对于理顺体制关系，提高监督成效，建设现代财政制度具有重要的理论与现实意义。
　　从财务评价到财务审计、绩效审计已有悠久的历史，学界对此有着深入的探讨。瑞尼克等人在总结美国财政监管史的基础上，认为“除非会计官员能够监管到每一笔财政支出，否则，受《独立财政法案》限制的支出部门，都应被审计部门等财政监控者密切关注”②。同时，财政支出绩效评价作为政府绩效评价的组成部分，亦是学界高度关注的领域。一般认为，财政支出绩效评价属于民主范畴的技术工具，具有价值属性与工具理性，对两者关系的探讨概括起来主要有三种观点：
　　一是认为绩效审计是绩效评价的一部分。如刘明辉、徐正刚（2006）将绩效审计视为新公共管理背景下政府绩效评价的一种工具③。张立民、赵彩霞（2008）明确提出政府绩效审计是政府绩效评价的重要组成部分④。温美琴、徐卫华（2009）以深圳政府绩效审计制度改革为例，将政府绩效审计视为政府绩效评估的一种重要方式及组成部分，认为绩效审计功能作用的发挥与政府绩效评估体系运行方式有着内在的联系⑤；也有学者从历史演进过程上分析，认为政府绩效审计是审计发展到一定阶段的必然产物和特殊形式的政府绩效评价活动⑥。绩效审计指向经济性、效率性和效果性，绩效评价增加了公平性，这种关注维度的重叠与延伸是“包含论”者的重要理据⑦。
　　二是认为绩效审计等同于绩效评价，两者可以互相替换。继1986年第十二届国际大会定义绩效审计概念之后，在1992年召开的第十四届国际大会上，最高审计机关国际组织（INTOSAI）将项目评价纳入了绩效审计范畴，认为项目评价也是绩效审计。曾任澳大利亚维多利亚州审计长Wayne Cameron（2000）依据实践总结，直接在其文章的标题中把两者的关系描述为“一丘之貉”（birds of a feather）⑧。国内一部分学者也有相近的观点，如彭华彰（2006）认为效益审计与效益评价的目标和方法完全一致，可以互相借鉴⑨。
　　三是认为两者既有区别又有联系，有机统一于政府绩效管理的框架下。如卓越（2006）将公共部门绩效评估列为绩效审计的应有工具，且是关键性工具，是绩效审计发挥功效的动力机制和养分来源⑩。绩效评价为绩效审计的开展提供了机遇与条件，绩效审计又进一步推动绩效评价的完善，郝玉贵（2009）认为两者共同致力于政府的有效治理，促进政府绩效改进{11}；桑助来（2009）提出政府绩效评估与政府绩效审计共存于政府绩效管理中{12}。