河南义务教育管理体制改革历程及启示

　　新中国建立60年来,在基础教育领域特别是义务教育阶段,政府办学一直起着主导作用,使得河南这一文盲、半文盲大省逐渐摆脱贫困和愚昧,走向人力资源大省、经济大省、文化大省。但是在相当长的一个阶段,由于河南人口众多、经济基础薄弱,教育经费严重不足,河南“两基”目标在一定程度上是靠“人民教育人民办”的努力配合而初步实现的。随着河南经济的发展和农村税费改革的推进,义务教育才逐步转向“人民教育政府办”,在经济实力增强和观念转变的基础上,各级政府正担负起实施义务教育的重要责任。其间,河南义务教育管理体制经历了从计划经济时代高度集中下具有“集权特征”的政府包办为主到“分级办学、分级管理”,从“国务院领导下,地方政府负责,以县为主”到公共财政支撑义务教育的框架初步形成的过程,河南义务教育管理体制在逐步调整中走向完善。大体上可以分为以下四个阶段:
　　
　　第一阶段(1949年～1985年):计划经济背景下呈现出明显“集权特征”的中小学教育管理体制
　　
　　新中国建立初期,河南省基础教育相当薄弱,当时的任务主要是着手整顿和发展。根据中央指示,河南省教育厅对全省基础教育实行统一领导、分级管理的办法。全省小学的领导管理主要依靠区、乡政府,县级教育行政部门在办学指导思想和方针政策上给予指导和监督。1952年后,按照教育部规定,结合河南实际,除教职工编制标准和小学经费开支标准由省教育厅负责制定外,公办小学和民办小学统一由县、市教育局领导,区、乡、镇、街、村人民群众办的小学,统一由县、市教育局核定其设立、变更、停办;全省中学分为省立、县立两种,省立除开封市各中学由省政府直接领导外,其他各学校在省政府确定的方针、政策指导下,委托所在地的市政府(限郑州市)及专员公署领导,省立中学经费由省教育事业费开支,县立中学经费由县教育事业费开支,县立中学的设立、变更、停办等事宜由县政府报经专署核定,并呈省教育厅备案。后来,由于普通中学数量普遍增多,其领导管理体制也逐级下放。1954年,根据国家要求,河南省中学教育实行统一领导,分级负责管理,省教育厅以主要力量加强对中学的领导,更多地掌握政治领导和业务领导,日常行政工作交给专、市、县管理。
　　1957年3月,中共河南省委在全省宣教会议上提出要调动一切积极因素,发挥一切社会潜力,提倡群众合作办学,并允许私人办学,实行“两条腿走路”,免费教育与非免费教育并举,允许中小学收取杂费等措施。从1956年起,河南中小学发展进入“跃进”状态。“文革”期间,中小学起伏较大,先是严重削弱,后又盲目发展。1979年,河南省教育厅进行普通中小学的调整和整顿,提出改革农村中学的管理体制,实行分级办学,分级管理,即初中由公社管理,联办初中由联办的大队共同管理。对小学,农村过于分散的教学班,凡有条件的同本村或附近的学校合并办学;城市小学统一集中,由市或辖区直接领导。直到上世纪80年代中期,高度集中的计划经济体制下,河南中小学管理体制以政府包办为主,权力集中于政府,教育经费主要由政府包揽。但同时,政府也在多渠道筹措教育经费。
　　这一阶段的中小学教育管理体制,对于在一个经济、文化相对落后的地区,进行大规模教育建设起到了积极作用,这种体制也有利于利用有限的资金发展教育事业,培养社会建设需要的人才。但存在限制地方政府和学校的办学积极性、自主权等弊端。中小学教育公共服务虽然主要由政府提供,群众也适当负担,但是由于受到公共财政的限制,特别是新中国建立初期河南财政紧张(1949年河南省国民收入为18.73亿元,人均国民收入为44.8元),教育经费投入严重不足,其中大部分财政经费还要用于支付人员工资,公用经费较少,教育的发展和人才培养的能力远不能适应经济建设和社会发展的需要(1949年全省总人口4174万人,1985年达到7746万人,根据1953年、1964年、1982年三次人口普查结果,其中7～12岁年龄段人口分别为510.9万人、846.4万人、1165.1万人)。加上“文革”期间,我省中小学教育管理体制遭到严重破坏,中小学教育基本陷于瘫痪,即使到“文革”结束的几年,文盲、半文盲在全省人口中仍占高达20%以上的比例。“文革”结束后,适应拨乱反正的需要,高度集中的教育管理体制迅速得到恢复,但随着教育现代化进程的逐步展开,其弊端又日趋明显,并越来越成为教育改革发展的瓶颈。
　　
　　第二阶段(1986年～2000年):分级办学、分级管理的义务教育管理体制
　　
　　1985年7月,省委、省政府召开全省第二次教育工作会议。8月,省委、省政府印发了《关于贯彻〈中共中央关于教育体制改革的决定〉的意见》,提出“实行九年制义务教育”,实行“政府负责、分级管理”基础教育管理体制,
　　1986年8月,《河南省义务教育实施办法》经河南省六届人大常委会第二十二次会议审议通过。《河南省义务教育实施办法》逐级分解了基础教育的管理权力和责任,明确规定了省、地(市)、县(市)、乡(镇)、村基础教育的管理权利和责任,实行“分级办学、分级管理”的体制。
　　1994年9月,省委、省政府召开全省第三次教育工作会议。10月,省委、省政府出台了《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》,提出“基础教育在国家宏观指导下,进一步完善政府负责、分级办学、分级管理的体制”。执行中,各地基本采用“县办高中,乡办初中,村办小学”的做法,形成了分级办学,分级管理的格局。这种管理体制,把农村义务教育的主要责任落到了乡、村两级。
　　“分级办学、分级管理”的管理体制明确了乡、村两级普及九年义务教育的责任,调动了各级政府和广大群众的办学积极性,在全省范围内形成了“人民教育人民办,办好教育为人民”的局面,各级政府广泛发动群众,在全省范围内兴起一场轰轰烈烈的群众集资办学、捐资助学活动,10年间多渠道筹集预算外资金相当于国拨经费的68.31%,其中社会集资和群众个人捐资45.84亿元,占总筹资的49.05%,大大改善了中小学的办学条件,加快了普及义务教育的进程。1999年,全省提前2年完成了基本扫除青壮年文盲的目标任务,到2000年年底,全省通过“普九”验收的县(市、区)共154个,“普九”地区人口覆盖率达到93%。但同时,尽管这种管理体制在资金渠道上确立了利用财、税、费、产、社、基等来源多渠道筹措经费,而在事实上,农村的义务教育主要是由乡(镇)级政府负责的。而乡(镇)级财力有限,集资、借贷建校便成为农村义务教育发展的重要途径。由于全省绝大多数的小学、初中设置在农村,“集资办学”使得农民承担了义务教育半数以上的“义务”,不同程度加大了群众的负担;广大中小学,尤其是农村中小学办学条件差,运行经费紧张,办学十分困难;拖欠中小学教师工资的问题愈来愈突出,办学经费没有稳定的来源,教育质量和办学效益较低。
　　
　　第三阶段(2001年～2005年):在国务院领导下,由地方政府负责,以县为主的义务教育管理体制
　　
　　2001年10月,《河南省人民政府贯彻国务院关于基础教育改革与发展的决定的实施意见》出台,意见提出深化基础教育管理体制改革。要求认真落实“在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制;对农村义务教育管理体制作出了重大调整,把农村义务教育的责任从主要由农民承担,转到主要由政府承担;把政府对农村义务教育的责任,从以乡镇为主转到以县为主。这一体制的变革有利于确保教师工资按时发放和在县域内进行教育资源的有效配置。但在实行过程中由于存在着认识上的偏差,混淆了管理体制和投入体制,影响了政策的实施效果。