美国联邦政府高等教育财政资助体制的早期孕育与成型

　　摘 要 政教分离原则和新教思想引领了殖民地和建国时期美国联邦政府自由放任的高等教育财政资助政策。宪法对联邦政府教育权力的回避使得创办国立大学的计划破产，达特茅斯学院案再一次维护了私立大学的合法地位，刺激了州立大学的广泛创建。这段时期，联邦政府基本徘徊在高等教育门外。《莫里尔法案》开启了联邦以土地赠予形式干预高等教育的时代。随着一战的爆发，联邦政府通过军事服务全面介入高等教育，逐渐形成了以资助军事研究和人员培训为主要形式的早期联邦高等教育财政资助体制。
　　关键词 联邦政府；高等教育；财政资助；美国
　　中图分类号 G649.1 文献标识码 A 文章编号 1008—3219（2012）22—0072—06
　　美国拥有当今世界最发达的高等教育，这与美国历史上形成的高等教育多渠道财政资助有重要关系。政府资助已经成为当代美国高等教育财政收入的主要和基本来源。但在直接补助学生以及资助科研发展（R&D）方面，联邦政府的资助额度却比州政府、工商企业及其他社会团体捐助得多，影响也大得多。这些资助特点，保证了联邦政府在高等教育上的重要影响力。但是在历史上，由于宪法对联邦权力的限制，美国联邦政府最初尝试介入高等教育的努力都以失败而告终，联邦权力的缺位一度造成了美国高等教育发展史上的相对混乱。这一时期主要指一战前，特别是殖民地和建国时期，正是在这一混乱时期孕育了联邦政府高等教育财政资助制度的基本形态。本文主要考察了20世纪30年代大危机之前，美国联邦高等教育财政资助体制的孕育与形成过程。
　　一、“政教分离”原则和新教思想对高等教育财政资助的早期影响
　　1789年，美国宪法提出了“政教分离”的概念，在政教分离原则下，代表美国国家行使权力的联邦政府被无形地限制在社会事务管辖范围之外，联邦政府无权介入新教涉足的事务范畴。这实际上形成了国家与社会的隔断，新教从此长时期内通过自己的教义思想，而不是通过政府行政权力来影响美国社会生活的方方面面。“志愿精神和人道主义”是新教的一种主要教义[1]。美国人受此感召，不管其富有程度，都乐于慷慨地帮助他人。新教教会和信徒的善举，大大分担了美国政府的公共财政支出。
　　在独立战争之前，几乎每个主要的基督教派都建立了自己的高等教育机构。这些新成立的学院成为宣扬宗教思想的重要阵地。新教学院的纷纷建立，加之政教分离原则的确立，使得宗教成为殖民地时期美国高等教育的重要财政提供者。新教慈善原则在美国民众中的普及，也使得美国社会成为学院资金的主要供应者。殖民地时期美国联邦政府高等教育财政资助责任的缺失与社会资助的自由放任情形由此形成。
　　二、联邦政府对高等教育财政资助的自由放任
　　（一）民间办学资助的混乱无序
　　美国殖民地时期建立的三所学院——哈佛学院、威廉和玛丽学院、耶鲁学院，其财政资助最初主要由英国国王或学院所在州的州政府提供，但资助数额非常少，并且这些学院也缺乏其他稳定有效的经费来源。它们之所以得以幸存，主要仰仗那些有能力也有兴趣给他们小额捐赠的教会和个人的支持。政府也对早期的殖民地学院提供资助，但政府资助的形式是杂乱多样的。尽管这些殖民地学院接受州政府的资助，但它们一直视自己为私立学院，严格限制州政府的控制权。因此，这种州政府的资助逐渐变得越来越不稳定。为获得更多经费，殖民地学院开始寻求更多渠道的收入。
　　1636年建立的哈佛学院的筹款做法，在殖民地时期的高等教育机构中具有典型性。当初哈佛先生临终前立遗嘱，将他带到北美的400册图书和自己一半的房产（价值1700英镑）赠给了新建立的学院，另一半留给妻子。这在当时是一笔可观的财产（当时北美一个中等学校教师全年薪金是20～30镑左右，哈佛第一任院长的年薪仅为60镑）。表1显示了哈佛学院1847年的一份财务报表上记录的早期学院资产情况。
　　在哈佛的影响下，许多移民纷纷捐献钱财资助哈佛学院，不足的部分由州政府拨款补足。哈佛学院简单原始的筹资形式以及所筹资产的非实用性，反映了殖民地时期美国高等教育财政资助的随意放任状态。由社会经济条件决定的高等教育供需不平衡，造成了殖民地学院的财政困难。到18世纪70年代，几乎所有的殖民地学院都以财政赤字运行。
　　殖民地时期建立的学院并没有足够的社会“需求”，其生源只是少数交得起学费的学生。随着学院数量的增多，它们之间不得不为争取生源展开激烈竞争。但殖民地学院的收入却少得可怜，1779年，达特茅斯学院的生均学费仅13美元，外加1美元的杂费。哈佛学院的学杂费到1807年也只有20美元。殖民地学院的学费还包括谷物、棉花、羊等实物，哈佛学院档案记载中，甚至有以鞋抵现金的做法。1806年，达特茅斯学院毕业班的39名学生中只有6人与学院结清了账目，其余的尚欠学校1222.18美元，另外三个班欠账总额是2317.47美元[2]。
　　政府责任的缺失、社会资助的放任无序等因素，导致学院的收入极不稳定，来源也极其复杂。
　　（二）宪法对教育问题的回避
　　1787年，华盛顿主持召开了全国代表大会，否定了《邦联条例》（Articles of Confederation），批准生效了《美国宪法》，形成了美国“联邦主义”的基本原则。“联邦主义”成为主权或最终统治权在全国政府与州政府之间划分的依据。美国“联邦主义”基本上是一种分权体制，这一体制授予各州以它们自己选择的方式处理地方事务的权力，同时授予全国政府决定全国事务的权力[3]。图1绘制了“联邦主义”原则下联邦与州的权力分配。
　　从图1可以看出，联邦宪法规定教育权隶属于州政府，与联邦政府没有实质的关系，且宪法中并没有关于教育问题的条款。1791年12月15日，第一届国会提出了关于宪法的十条修正案，提出：“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。”[4] 根据这一规定，凡宪法中没有赋予联邦的权力皆由各州行使，于是教育便成了各州的事务，这就是美国教育地方分权的宪法依据。这样，州立法机关就规定了学校将怎样通过州政府获得资助，并规定了州政府一般要提供一半的援助资金。