后农业税时代农村义务教育发展需重视的几个问题

　　2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议决定，从2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》，并宣布国家不再针对农业单独开征税种。从历史的角度看，这标志着在我国延续了2600年的农业税从此退出了历史舞台，我国农村正式进入了后农业税时代；从现实的角度看，这意味着我国当代社会已经开启了“工业反哺农业、城市支持农村”的新时代。后农业税时代的到来，将打破我国农村义务教育原有的投资责任体制和管理格局，使农村义务教育事业发展既面临新的机遇，也面临新的挑战。从后农业税时代的基本特征出发，结合目前过渡时期的现实状况来考量，我们认为，在现阶段我国农村义务教育事业的发展急需重点解决好以下几个问题。
　　
　　一、明确各级政府责任。完善教育公共财政体系是后农业税时代农村义务教育发展的关键
　　
　　后农业税时代农村义务教育经费来源将发生根本性的变化，因此最为重要的是要认真落实《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》的精神，明确各级政府的教育投资责任，完善公共财政体系。
　　第一、明确中央和地方各级政府的教育财政支出责任。新的农村义务教育经费保障机制提出的“明确各级责任，中央地方共担，加大财政投入，提高保障水平，分步组织实施”的基本原则，是对1985年以来长期实行的“基础教育由地方负责，分级管理”的旧体制的重大改革和调整。这一改革非常正确，非常英明，也非常及时。目前关键是要认真贯彻落实好这一机制。首先，要落实好中央政府的教育财政支出责任。在这一点上新机制作出了很大的改进，不仅明确规定了中央与地方分项目按比例分担农村义务教育经费的基本原则，而且还分地区分区域划定了具体的分担比例。例如关于农村中小学免学杂费资金及公用经费资金由中央政府和地方政府在西部地区按8：2的比例分担，在中部地区按6:4比例分担，在东部地区由地方政府承担。又如关于建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制所需的资金，在中西部地区由中央和地方按5:5分担，在东部地区由地方政府自行承担，中央给予适当奖励。这项措施必将极大地促进我国农村尤其是贫困地区义务教育的健康发展。其次，应落实好省、市(地)级政府的教育财政支出责任。应当承认在以往的体制下，省、市(地)政府对义务教育承担的投资责任十分有限和薄弱，以致出现了“中央转移支付、省市(地)不支不付、县乡难以应付”的格局。这种状况在新机制下必须予以扭转和纠正。各省级政府应按照中央提出的“共担”原则和本省的财力状况，明确制定出省级财政及所辖市(地)级财政的具体分担办法，切实加大教育财政转移支付的力度。同时省级政府要按照中央的精神做好农村义务教育经费的统筹工作，确保中央和地方的各项教育资金落实到位。再次，应注意继续调动和发挥县级政府在义务教育管理和投资中的作用。在新机制下，县乡政府的义务教育财政支出责任大大减轻了，但县级政府对义务教育经费的落实责任和管理责任十分重大。“上面干条线，下面一针穿。”因此在新机制下仍需要继续重视调动和发挥县乡政府尤其是县级政府在义务教育办学和管理上的责任。具体来讲，县级政府应在认真落实好对上级划拨的各项义务教育经费管理和使用的同时，继续负责好农村义务教育的常规管理和基础设施建设，包括人员管理、教学管理、校舍建设、设备管理、环境治理、危房改造等；乡镇政府应按有关规定负责划拨、新建扩建校舍必需的土地和提供必备的劳动力，负责当地中小学校舍的维护修缮等。同时应鼓励县乡政府在财力许可的情况下积极地加大对农村义务教育的投入。
　　第二、建立义务教育基准，满足办学基本条件。新颁布的《中华人民共和国义务教育法》第四条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”然而在规定的年限中，在什么条件下接受什么质量的教育，则缺乏有关基本标准的强制性规定。由于义务教育缺乏办学的底线标准，就无法统计处于底线标准以下的学校的数量，无法制定满足最低办学标准的目标和步骤，更不可能形成消除最低标准以下学校的政策和措施。因此，要像制定贫困人口生活标准那样制定义务教育最低办学标准，以保证所有学校都能具备最基本的办学条件。首先应规定义务教育生均公用经费、生师比、办学条件等方面的最低标准；其次应制定改造低于义务教育国家基准办学条件以下学校的时间表，明确责任主体；再次应强化教育督导职能，建立国家义务教育基准监控体系。
　　第三、建立农村中小学预算管理制度。后农业税时代应对农村中小学经费实行“学校和县教育局共管”的原则，即将农村中小学的一切收支由县级教育行政部门汇总审定后统一编入财政总预算，总预算应经县级人民代表大会批准后执行。同时应注意建立健全落实预算资金的各项制度，确保预算资金能够及时足额拨付给学校，让预算不停留在纸上，资金不滞留在中间环节，学校不停止正常运转。
　　第四、建立投入公示制度，完善经费监控机制。在新机制落实的过程中，应注意建立各级政府对农村义务教育投入的公示制度，接受民众和社会的监督；应强化对农村中小学经费预算安排及经费使用情况的监督和审计，确保经费能够及时足额到位，规范使用；应严禁挤占、截留、挪用教育经费。
　　第五、多渠道筹措农村义务教育经费。后农业税时代农村义务教育需求与投入的矛盾仍将十分突出，仅靠政府财政拨款很难满足农村义务教育发展的需要。因此应按照“政府办学为主，民办教育为补充”的原则，继续倡导多渠道筹措农村义务教育经费。如可以继续鼓励捐资办学、捐资助学；可以进行办学体制和管理体制改革，优化资源配置等。总之，在后农业税时代仍需多渠道吸纳办学资源。
　　
　　二、制定教育均衡发展系数。促进城乡教育均衡发展是后农业税时代农村义务教育发展的重要目标
　　
　　由于历史和自然的原因，我国城乡之间、区域之间在义务教育发展水平上的巨大差距仍会长期存在。因此如何缩小和消除这种差距，使农村学校与城市学校之间，西部学校、中部学校与东部学校之间能够均衡和谐地发展，便成为后农业税时代我国农村义务教育发展的重要目标。需认识到实现教育公平不仅是实现社会公平的重要指标和内容，更是促进社会公平、构建和谐社会的主要途径。
　　第一，制定教育均衡发展系数，建立教育差距预报机制。参照基尼系数的原理和方法，可以定期制定出我国义务教育均衡发展的系数，即通过一系列重要而敏感的教育指标信息(如生均经费、师资力量、教学设施。升学率、毕业率、辍学率等)的统计、汇总和分析，建立起一个