继续教育地方立法的理论与实践反思

　　【摘 要】地方性继续教育法治化建设具有完备性、区域性、创新性、多样性等特征，但目前继续教育地方立法还存在许多亟需解决的问题，需要进一步完善。为适应学习型社会的持续推进，应通过立法确立继续教育地位，均衡受教育权，突出地方立法特色，满足现实与未来的需要，实现我国继续教育的可持续发展。
　　【关键词】地方；继续教育；立法
　　【中图分类号】G72 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2018）04-0014-06
　　【收稿日期】2017-10-17
　　【基金项目】贵州师范大学资助2016年博士科研启动项目“教育治理法治化问题研究”（2015社科博6号）及贵州省2016年度本科教学工程项目“《教育政策与法规》教学内容与课程体系改革研究”，项目编号为2016JG8
　　【作者简介】刘杨（1984—），女，山东聊城人，硕士，讲师，研究方向为职业与成人教育；李祥（1981—），男，贵州遵义人，博士，副教授，硕士生导师，研究方向为教育政策与法律。 《中共中央关于全面深化改革的若干问题》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理现代化。”在依法治国和建设学习型社会的时代背景下，继续教育法治治理的现代化是发展继续教育事业的有效手段，是我国教育治理现代化的关键。积极发展继续教育对我国确保2020年全面建成小康社会、进入人才强国和人力资源强国行列具有重要的战略意义。[1]地方教育立法作为国家教育立法的重要组成部分，具有地域性、从属性、自主性、多样性等特点，[2]发挥着添补法律空白的作用。目前我国《继续教育法》尚未出台，应重视继续教育地方立法，推进继续教育工作的制度化和法治化建设，运用法律手段为继续教育发展保驾护航。
　　一、继续教育地方立法现状分析
　　（一）继续教育立法体系与地方继续教育立法的表现形式
　　1.继续教育立法体系基本框架已初步建立
　　我國继续教育起步较晚但发展迅速，自1979年清华大学张宪宏教授把继续教育的理念引入到中国以来，我国继续教育得到快速发展，关于继续教育的规范性文件也持续增多。1980年8月《关于积极开展在职科技人员专业培训工作的意见》、1987年7月《企业科技人员继续教育暂行规定》、1995年11月《全国专业技术人员继续教育暂行规定》、2012年《关于加快继续教育的若干意见》以及2015年8月《全国技术人员继续教育规定》等一系列政策的出台，标志着继续教育法治化进程进入新阶段。此外，《宪法》《教育法》《劳动法》《就业促进法》等十余项法规均对继续教育做出了一些原则性规定，表明我国继续教育法制建设已初见端倪，继续教育工作走上了有法可依、有章可循的法制化轨迹，我国继续教育法律体系基本框架已初步建立。
　　2.继续教育地方立法的表现形式
　　继续教育地方立法体制由地方行业规章、地方政府规章及地方性法规三类构成。[3]一是地方政府规章，指由地方政府常务会议或者全体会议决定，并由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布的相关规章，如《河南省专业技术人员继续教育条例》《山东省专业技术人员继续教育条例》等。二是地方性法规，指由拥有立法权的地方人民代表大会或地方人大常委会通过并颁布的相关法规，如《上海市专业技术人员继续教育规定》《天津市专业技术人员继续教育规定》等。三是地方行业部门规章，指由地方政府各行业主管部门制定的有关规章，如北京市建筑行业学会制定的《北京市建设行业专业技术人员继续教育规定》、江苏省财政厅制定的《江苏省会计人员继续教育实施办法》等。从法律效力上看，国家法律的效力高于地方性法规、规章，部门规章和地方政府规章具有同等法律效力，地方部门规章法律效力最低。
　　（二）各地《专业技术人员继续教育地方性条例/规定》实施情况
　　天津市1989年颁布的《专业技术人员教育教育条例》（以下简称《条例》）开创了地方继续教育先河，各地结合本地实际制定了一系列具有地方特色的继续教育法规，为继续教育发展提供了有力支撑和法律保障。目前，我国除台湾、 香港、澳门以外的31个省、自治区、 直辖市中，12个行政区已经制定继续教育地方性法规，16个行政区制定继续教育地方政府规章。[4]其中，自治区制定继续教育条例占40%。各地制定《条例》时结合本地实际，内容具体，亮点频出（见表1）。虽然个别省份、自治区暂未制定《条例》，但针对继续教育颁布了一系列通知和实施政策。如内蒙古自治区暂未制定《条例》，但包头市走在了制定继续教育法规的前列，自1986年至今制定了4项关于继续教育的法律法规相关政策，包括《包头市专业技术人员继续教育条例实施细则》《关于2013年度包头地区造价员继续教育的通知》等，填补了《条例》空白。
　　表1部分省市、自治区直辖市《条例》颁布时间、主要内容及亮点
　　（三）继续教育地方立法取得的成绩
　　继续教育政策法规经过3O多年的发展演化，已经形成了一个由行政法规、部门规章、地方法规及地方政府规章组成的多种类、多层次、多部门、多地方的分散立法体系，具备门类众多、种类丰富的特征，涉及范围广泛，包括专业技术人员教育、成人教育、老年人教育、职工教育、自考、函授、电大、扫盲教育等。[5]根据表2统计，针对1986—2015年有关继续教育国家、地方性法律法规统计，继续教育法律法规政策共计896项，其中国家出台了133项，地方性政策共计763项。特别是2006—2015年，吸收近十年来的改革成果，从社会生活的各个层面出台了586项继续教育法律法规。地方继续教育法制化建设发展迅速、内容全面、成果丰硕，占据主导地位。
　　表21986—2015年地方性专业技术人员继续教育法规规章、政策文件发布情况
　　根据中国法律信息网（）的资料统计编制。