国外高等教育财政支出预算管理改革对广东省的启示

　　【摘要】 以绩效预算思想为主导的高等教育财政支出预算管理制度改革在美国等一些发达国家不断得到推进,成为解决财政资金紧张与教育规模扩大这一矛盾的有效措施。本文分析了国外相关国家在教育财政预算管理方面的改革思路和措施,结合广东省的实际情况,提出了值得借鉴的地方。
　　【关键词】 财政预算;改革;启示
　　
　　一、国外高等教育财政支出预算管理模式评析
　　
　　(一)国外绩效拨款在高等教育中的实践
　　1.绩效拨款产生的背景
　　二十世纪七、八十年代,世界范围内的高等教育开始进入高等教育大众化时代,高校招生规模的迅速增长、生均教育成本的不断提高与各国高等教育公共拨款支出的增长缓慢、高等教育财政相对萎缩的矛盾日渐突出。在有限的财政资源情况下如何提高资源的利用率,成为各国教育、财政部门重点关注和要解决的问题。绩效拨款,是指政府部门根据高校在办学、科研等方面取得的绩效指标的表现,包括质量、效率和成本等,分配指定的财政经费。其主要思路就是将市场规则引入高等教育市场,使得资源配置更有效率和公平,同时也促进了高等教育的公平竞争,有助于提高高等院校的办学质量和水平。
　　2.国外绩效拨款的实践
　　(1)美国的绩效拨款模式——以田纳西州和南卡罗来那州为例
　　田纳西州是目前仍在实行绩效拨款的州中最早制定和实施绩效拨款的州,被各界人士视为比较成功的案例。1979年,田纳西州高等教育委员会与高校协商制定了绩效拨款政策,并建立了10项绩效指标。对于绩效表现出色的公立高校,政府将给予超出该校财政拨款总额一定比例的“奖金”。1980-1981学年,田纳西州的公立高校可以凭借绩效指标的优异表现获得高校总财政拨款2%的最高奖金。目前,其额度已经提高到高校总财政拨款的5.45%。田纳西州绩效拨款占高等教育拨款总额的比例在所有将一部分财政经费按绩效表现分配的州中是最高的。从1982-1983学年开始,田纳西州的绩效拨款每5年进行一次,在5年内根据年度的绩效表现进行微调。经过几次重大调整,10大绩效指标被赋予不同的权重,产出指标占大多数,所占比重也最大;其次是过程和投入指标。田纳西州绩效拨款方式体现出纯奖励性和非竞争性这两大特征,绩效表现出色的高校将获得经常性财政拨款一定比例的奖金,绩效表现不佳的高校却不会受到拨款削减的惩罚,而且高校是否获得奖金和其他高校没有关系。
　　与田纳西州不同的是,南卡罗来那州是美国唯一将所有高等教育财政经常性经费根据绩效指标分配的州,该州以州议会批准的《绩效拨款法案》为依据,对绩效拨款政策进行了规定。南卡罗来那州的绩效拨款方式注重惩罚机制,只有达到“明显超出标准”等级的高校才能获得全额的经常性经费,其他等级的高校都将承受一定程度的经费削减。而且,由于州财政拨款总额是固定的,南卡罗来那州的绩效拨款在高校之间的分配竞争程度较高。
　　(2)英国的绩效拨款模式
　　由英格兰高等教育拨款委员会(以下简称HEFCE)对科研拨款的分配是一种典型的绩效或产出导向型拨款方式,只有达到一定科研质量标准的高等教育机构才能获得拨款。对科研质量的评价由RAE做出,分配的经费主要用于科研的基础建设。这一分配具体体现在质量相关的主流拨款中。拨款公式以科研活动的人数作为计算科研拨款数额的基础,对那些达到一定科研质量标准(4分以上)的学科,通过两种因素确定各高校的拨款额度:其一是成本权重系数,即将68个学科领域按其成本分为A、B、C三大类,每一类赋予不同的权重系数;其二是依据RAE的评价等级作为权重。某高校某学科获得的科研拨款额度就是学科拨款额度标准乘以费用权重系数与科研人员数量,再乘以科研质量权重系数。为了贯彻英国政府《高等教育的未来——政府白皮书》中提出的要求,HEFCE还对那些科研评估达到5以上的学科提供额外的科研拨款。
　　(二)国外绩效预算在高等教育中的实践
　　美国总统预算办公室对绩效预算的定义是:“绩效预算是这样一种预算,它阐述请求拨款是为了达到目标,为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱,以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况”。世界银行专家沙利文认为:绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制。具体来说,就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。
　　美国洛克菲勒基金会将高等教育绩效经费政策分为三大类:绩效预算、绩效拨款和绩效报告,并给出了明确的定义。绩效预算是指州政府将高校绩效指标的表现作为影响高校财政预算的综合因素之一;绩效拨款是指州政府直接根据高校绩效指标的表现分配指定的财政经费;绩效报告是对州高等教育或高校绩效指标的表现的定期报道。绩效报告对高等教育经费的分配没有正式的影响,本质上不属于绩效经费分配方式,但是作为政策杠杆,它仍然被视为绩效政策之一。绩效拨款中,财政经费的分配与高校的绩效表现之间的联系是直接的、自动的和公式化的。绩效预算中,高校由于绩效表现出色获得额外经费的可能性取决于州政府的主观决定。绩效报告主要依靠信息的公开性刺激高校提高绩效表现,它采用的绩效指标的数量要远远大于绩效拨款或预算中使用的绩效指标的数量。从美国的情况看,采用“绩效预算+绩效报告”和“绩效拨款+绩效预算+绩效报告”形式的州略多一点,仅采用绩效拨款形式和仅采用绩效拨款和绩效预算形式的州明显较少。
　　
　　二、国外高等教育财政支出预算管理改革对广东省的启示
　　
　　(一)预算管理模式应以目标或结果为导向,强调有效性和效率性
　　由于高校长期以来忽视办学成本效益分析,造成不少学校不同程度地存在着规划不周、管理不善、重复建设、盲目投资的现象,有些学校脱离实际,讲排场、讲形式、搞形象工程,超标准、超规模建设,以致存在一方面经费紧张,另一方面又资金和资产闲置浪费、效率低下、流失严重等现象。根据2007年广东省教育厅的相关统计数据显示,全省高校20万元以上的大型仪器设备共有1 718台(套),总价值为9.72亿元,其中处于闲置状态即零机时的有189台,占11.43%,总值达10 409万元。也就是说,一年约有1亿元的设备未产生任何使用效益。还有382台(套)未能达到400机时以上,有33%的大型设备使用机时不达标,说明政府投入的每100元中有33元是无效投入,40万元台(套)以上的大型仪器设备有81台为零机时。
　　预算模式以目标或结果为导向,强调有效性和效率性,有助于将结果导向和顾客中心的市场理念导入高等院校,把资金分配与教育生产联系起来,以使那些培养更多学生和质量更高的学校得到更多的资源,使高等教育财政资源的分配机制更加简单、公平、透明和自主,促进大学之间的质量竞争。
　　(二)改革目前的拨款制度,适当考虑绩效因素
　　高等教育大众化以后,高等教育经费使用的效率和责任问题成为人们关注的重点,世界各国开始进行的财政拨款模式改革的一个重要方向就是把产出或绩效拨款机制引入高等教育资源的分配中。但是,绩效拨款模式对相关绩效指标的定性标准不易把握,也难以量化,从而限制了它的应用范围和程度。所以大多数国家和地区还是以投入拨款为主,只是其中引入了绩效因素,如澳大利亚和英国、美国的一些州等。鉴于我国目前的现状,完全实行教育经费绩效拨款不太可能,绩效拨款模式只是作为公式拨款法等模式的辅助方法。
　　(三)建立系统、科学和合适的高等教育财政支出绩效评价指标体系
　　绩效拨款机制的核心部分是绩效评价指标体系,绩效指标的选择关系到绩效评价结果的客观性和科学性,因此,如何设计和选择指标成为指标体系的关键。总结以美国为代表的绩效评价指标体系,设计思路应该包括以下几点:
　　1.绩效指标的系统性。指标不仅考虑教学、科研、人才培养等办学成果的各个方面,博士、硕士、本专科等不同层次,而且要关注高等教育资金的投入、使用(过程)和产出这三个不同阶段。
　　2.绩效指标的合适性。指标的选择必须结合高等学校的共同情况和特殊情况,通过收集大量的基础数据,经过多次测算获取。既要包括通用指标,也要包括个性指标。
　　3.绩效指标的发展性。随着外部环境和时间的变化,各个指标本身及其对应的权重也会改变。因此,为了保证指标体系的客观性,必须及时根据客观环境进行调整和修正。
　　4.预算管理模式的改革应循序渐近
　　从国外推行绩效拨款或绩效预算的发展过程来看,都历经了法律、政治和经济等方面的阻力,而且还继续在实践中探索和检验。因此,广东高等教育财政支出预算模式改革也不可能一蹴而就,必须循序渐进。
　　借鉴绩效拨款制度和绩效预算在各国高等教育中的实践经验,笔者对于目前广东省高等教育财政支出预算管理改革的主要建议是:首先,修正和完善目前的生均定额拨款公式,公式中要考虑实际生均培养成本、通货膨胀、成本上升等因素;其次,委托中介机构对高等教育财政支出绩效进行评价,逐步建立起完善的绩效评价指标体系;最后,结合绩效评价结果,将绩效因子纳入拨款公式,根据绩效分配的资源比重可逐步增加。●
　　
　　【主要参考文献】
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　　[5] 刘国永.高等教育财政支出绩效评价指标设计原理、方法及运用[J].教育与经济,2007,(3):30-35.