[市法律援助宽泛化趋势及对策] 法律援助范围

市法律援助宽泛化趋势及对策

 
湖南省常德市法律援助工作起步较早，经过10余年的努力，目前已形成了以市、区县（市）两级法律援助中心为主体，以乡镇（街道）法律援助工作站、村（居）法律援助联系点以及与妇联、共青团、工会、残联、军分区（武装部）等部门和单位的联系与合作为补充的法律援助网络体系。伴随着我国社会经济的不断发展，各类矛盾急剧增加，涉法、涉诉上访案件日渐增多，党委政府维护稳定的任务加重，充分发挥法律援助律师化解突出矛盾纠纷的作用已经成为县委政府维稳工作的重要手段，法律援助律师参与维稳大接访等制度应运而生。特别是近年来，市法律援助中心开通了12348法律服务热线，并与市12355青少年服务台形成了青少年维权合作伙伴关系，人民群众对法律援助知晓率不断提高，电话求助和当面咨询人次急骤攀升。法律援助机构所担负的责任已远远超出了《法律援助条例》（以下简称《条例》）界定的“负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助”的范围，法律援助宽泛化已成为不可避免的趋势，主要表现在以下方面：

（一）法律援助主体的宽泛化。《条例》规定的法律援助是由县和县级以上人民政府司法行政部门设立的法律援助中心承担的。我市法律援助中心1998年成立运行，在2000年以前，9个区县（市）均设立了法律援助中心，人员编制从司法行政机关人员编制中解决，各法律援助中心人、财、物均依附成立地的司法行政机关，成为司法行政机关不可分割的一部分。为了强势推进法律援助工作，我们又按上级要求在各乡镇（街道）依托司法所设立了法律援助工作站，依托村（居）调解委员会设立了法律援助联系点，为人民群众申请法律援助提供了便利。法律援助主体已形成了的四级网络体系。

（二）法律援助职责的宽泛化。目前，全市法律援助中心根据群众的需求和党委政府的要求除了承担《条例》规定的职责外，主要还承担了下列任务：

1.法律服务热线电话值班。市法律援助中心2008年下半年正式开通了12348法律服务热线电话，建立了热线值班制度，通话功能由过去的电信扩展到移动通讯，法律咨询受话覆盖面由市区扩大到全市所有乡镇，还有从外地打来电话求助的。咨询内容包罗万象：有要求法律咨询的，有投诉司法不公的，有询问政府相关政策的，有市长热线转接的，还有要求解决各类民事纠纷的等等。对于这些咨询，我们均依法作出了满意的答复或转交给其他职能部门。这虽然方便了人民群众，扩大了法律援助的社会影响，但也大大增加了法律援助工作人员的工作量。

2.接待群众来信来访。近年来，随着法律援助制度宣传力度的加大，一些当事人或有关职能部门开始把解决涉法纠纷或疑难问题的目光转移到司法行政管理的法律援助，上门要求法律援助的人和事项不断增多。有多次上访无果，寻求法律援助的；
有信访等职能部门转办的；
有主要领导批示交办的；
也有找执业律师遭拒绝而来的等等。

3.参与政府维稳和重大涉法事件的处理。去年以来，许多地方开展了党政领导大接访活动，并形成制度。我市也要求司法行政机关指派法律援助律师参与接访，把上访当事人引上依法解决问题的途径。今年，通过湖南省政府协调，全省各级设立医患纠纷调解委员会，其中大部分任务落到了司法行政部门管理的法律援助中心。法律援助成为了党委政府领导处置突发事件的“灭火器”，这既是一件好事，又是一份责任，同时也加大了法律援助机构的压力。

（三）法律援助对象的宽泛化。法律援助的对象是特定的，即经济困难的公民。就目前情况来看，对于申请法律援助需要仲裁、诉讼的案件，我们可以审查申请人的经济困难证明，对符合条件的受理，不符合条件的不予受理。而对于通过12348法律服务热线电话咨询以及上门群众的咨询，对其经济是否困难的审查是不现实的，这就造成现实生活中法律援助的受益人群大大超出了法律援助条例规定的范围。加上党政机关、职能部门交办、转办的案件，法律援助对象就更加宽泛化。

二、横亘在我们面前需要破解的难题

法律援助的宽泛化使我们面临的难题大体有以下几个方面：

（一）机构职能定位不当。目前，法律援助机构仍然是司法行政机关的一个职能部门，这就决定了法律援助机构除了要完成本职工作外，还要承担与司法行政相关的职能任务，法律援助职责宽泛化，就是法律援助职能与司法行政职能混同的结果。就法律援助机构本身而言，它既有管理职能，又有办理法律援助案件的职能。在实践中，有的法律援助机构重视法律援助案件的办理，忽视法律援助工作的管理，或者重视法律援助工作的管理而又忽视援助案件的办理，直接影响到了法律援助整体职能的发挥。

（二）人员配置不合理。法律援助机构虽有独立的人员编制，但由司法行政机关内部调剂，法律援助机构人员实际上是司法行政管理人员，这就使有的法律援助机构编制人员不到位，人员专业素质不高，人员变动频繁，工作缺乏连续性。我市县级司法行政机关则普遍人员短缺，相当一部分人员兼有司法行政其他工作，法律援助机构注册律师还有繁重的办案任务。不少法律援助机构在人少事多的情况下，经常顾此失彼。

（三）物质保障不到位。当前，我市各地法律援助经费虽然纳入了地方财政预算，但总量却很少，县级一般只有2-3万元，既要维持法律援助机构的日常办公开支，又要支付办案补助。同时，法律援助经费由司法行政机关管理，难免发生挪用、截留的情况。

三、应对法律援助宽泛化的对策

（一）理清法律援助与司法行政职能的关系，明确法律援助机构的职权职责。新近成立的司法部“法律援助司”给我们以启示—法律援助的指导、监督、管理与具体办理法律援助案件是有职能区别的。现阶段，法律援助机构应重点做好法律援助案件的申请受理、审查和指派，监督法律援助案件的办理，并建设与之相适应的档案管理制度，这是法律援助制度的基本要求，也是法律援助机构的中心任务。法律援助具体案件的办理，应当由独立的专门的机构承担，这是改革发展的方向。我市法律援助机构承担了司法行政机关“窗口”的工作任务，法律援助职能与司法行政职能相互交织，这种法律援助宽泛化在发展初期是一把双刃剑，它既可以促进法律援助事业向前发展，又可能因服务不到位，影响法律援助功能的正常发挥，因此，理顺体制关系，势在必行。

（二）加强12348法律服务热线电话建设。12348法律服务热线，是司法行政部门展示司法行政良好社会形象，为民服务的主要窗口，我市把12348法律服务热线工作挂靠市法律援助中心，只是一时之策，从目前运行的状态来看，人员力量、人员素质、硬件设施等均无法满足日益增长的群众需要。因此，司法行政部门应当把12348当作“公安110”一样，作为司法行政部门一项独立的职能工作，整合内部法律人才资源，设立独立工作机构，确定专门人员，建立专线电话值班室和服务平台，保障法律服务热线电话的优质、高效。

（三）为法律援助提供必要的保障。一是要努力改善办公条件。配备法律援助信息传输专网电脑、设立专门的来访咨询接待室。二是要加大对法律援助的经费投入。地方财政和司法行政部门都要加大对法律援助的投入，使法律援助事业的发展与社会对法律援助的需求同步。三是要配备专业人员。司法行政部门的法律援助机构，是一个法律专业性强，人员素质要求相对较高的职能机构，必须配备与之相适应的专业人才，并加强教育和培训，以保证工作质量和效率。