街道议政会制度的探索实践及深化完善
街道议政会制度的探索实践及深化完善 党的十九大强调，要扩大人民有序政治参与；
巩固基层政权，完善基层民主制度。按照我国政治制度体系设计，共设立全国、省、市、县、乡五个层级人民代表大会，相应监督五级人民政府工作。随着城市化进程不断加快，越来越多的乡镇改为街道，并与老城区街道一起，成为城市政权建设、经济发展、社会稳定和居民安居乐业的重要基础。但与之相反，街道没有人民代表大会和本级代表，存在体制性的“先天不足”，成为城市基层民主政治建设和社会治理工作“短板”。为了弥补这一不足，近年来，金华市认真总结2005年金东区在街道建立议政会制度的做法并在全市进行推广，有效推进了城市基层民主政治建设，为今后加强和完善街道人大工作探索了新路、积累了经验、提供了样本。
一、街道议政会制度探索建立的背景形势 1954年，全国人大常委会通过《城市街道办事处组织条例》，明确在市辖区和不设区的市设立街道办事处。但由于特定历史原因，直到1995年各地才陆续在街道探索建立代表联络工作处或人大工作委员会，到2001年各地普遍开展撤乡镇建街道工作，加快了这一探索进程。2004年地方组织法修订时增加了设立街道办事处相关条款，2015年8月修订时明确可以在街道设立人大工作机构，但街道仍只设有人大工作机构，没有人大代表和人民代表大会，街道人大工作的相关条例法规也未相应出台。在这种历史背景之下，街道议政会制度在我市一个乡镇新改的街道应运而生，并在实践中不断丰富完善、总结推广。
（一）城市化扩张进程中人大工作“三种断档”现象日益明显。上世纪九十年代，金华市共有7个街道，主要集中在市本级主城区，2001年撤县建区后，各县（市、区）普遍开展了撤乡镇建街道工作，数年间街道数增加至38个，到2018年，全市街道数达到42个。随着街道数的增加，城区面积不断扩大，城市基层人大工作面临一系列新情况新问题。一是联系选民断线。随着城市化的不断推进，城市人口也随之增长，1995年市本级及各县（市、区）非农业人口为59.01万人，2000年为76.73万人，2006年为176.3万人，到2017年达到197.3万人。综合考虑流动人口因素，2006年全市城镇人口数达到284.93万人，到2017年达到371.11万人。与此同时，随着城中村、城郊村、老旧小区、棚户区拆迁改造不断推进，老城区房屋几经交易转让，企事业单位改制撤并等等，城区居民之间原本相对熟悉，逐渐变成邻里关系较为陌生，彼此间的联系往来越来越少，而这为代表联系群众增加了难度。按照选举法对乡镇代表名额规定，42个街道选民人数约176.7万人，本应选配至少3000名以上的乡级代表，但实际只有513名县级代表以及为数不多的市级以上代表，人大代表难以真正做到深入选民、联系选民。二是人大职能断链。街道人大工委自1995年开始设立后，一直作为上级人大常委会派驻街道的常设工作机构，许多工作职能与乡镇人大不一样，平时局限于负责联系服务本辖区的各级人大代表、组织开展一些视察调研活动和完成上级人大交办的事项等工作，有些工作要通过上级人大的授权才能开展，客观上制约了街道人大功能的有效发挥：街道没有人代会，无法审议、表决办事处工作报告和各项决议，安排、调整、变更财政预算、决算资金，也无法经代表大会或人大主席团讨论、表决通过，街道的重大财政资金收支无专门机构监督。三是活动平台断层。闭会期间代表活动是人大工作的重要形式，但由于街道辖区内代表数量偏少，工作力量薄弱，目前全市42个街道仅有各级人大代表769名、人大干部123名，经常性地开展代表活动的难度比较大。即使开展代表活动，也是形式简单，内容单一，效果不佳，久而久之，代表参加活动的主动性减弱、积极性降低，最终导致代表活动开展不经常，对外影响力弱，发挥作用不明显。
（二）城市基础建设中民主监督“三类诉求”呼声更加强烈。街道办事处作为上级政府的派出机构，代表政府行使经济社会事务管理权，但乡镇新改的街道，很大一部分仍履行乡镇政府的职能，有的甚至财政开支比原来还大。而由于街道不像乡镇具备完整的人大机构和拥有数量可观的乡镇人大代表，造成对街道办事处这一层级行政工作的监督缺少载体和手段。监督平台和民意渠道的欠缺，使群众对街道办事处财权、事权的行使情况不能及时了解知晓，尤其在一些开发建设任务重的区域，群众对政府办事用钱情况的关注日益增强。一是群众对财政预决算监督的愿望迫切。街道作为城市建设、社会发展、经济开发的“主战场”，承担了大量经济发展和社会事业建设项目的具体实施和协调落实任务。比如，东阳市城东街道2017年共承担了10项建设项目，除上级部门下拨的3586.68万元专项资金，街道自身一般公共预算资金7151.79万元，2018年一般公共预算安排6123.31万元（含自筹及社会筹款），主要用于特色小镇和养老服务体系等项目建设。一般情况下，由于没有街道的人代会，街道的预算决算只能根据工作需要由街道党政领导班子研究确定。而作为比较了解本街道实际情况的人大街道工委和辖区内的人大代表，却无法发挥其应有的监督作用，区域内的群众更是“雾里看花”。二是群众对政府重点工程投资项目监督的愿望迫切。市区政府重点工程投资项目虽然一般由县级以上的人代会或其常委会审议通过并监督实施，但由于项目建设的政策处理事关群众的切身利益，具体实施也直接影响到所在区域群众的生产生活，大家对这些项目的关注度也越来越高，特别是对政策处理有所不满或对具体建设实施事项要提出意见建议，也都希望通过合法合规的渠道，有效表达自己的心声，维护自身合法权益。三是群众对民生实事项目监督的愿望迫切。2017年，市县两级人民代表大会对民生实事项目实行票决制，到2018年全市105个乡镇、42个街道实现民生实事项目票决（选）制全域全覆盖，共票决（选）出市级民生实事项目10个、县级89个，乡级1156件，其中街道350件。民生实事项目较之财政预决算和重点工程建设，与群众生活生产关系更加密切，也更为群众所关注。
（三）城市社会治理中民主政治建设“三个有利”条件基本形成。党的十八大以来,国家治理现代化全面提速，推动了以党的“党内民主”为核心、以“人民代表大会制度为主体的代议民主”和“广泛多层制度化的协商民主”为基础的民主政治建设体系的形成，也为构建“广泛多样、丰富生动的基层自治和基层民主”提供了实践基础和有利条件。一是群众有序参政的自觉意识初步形成。随着改革发展的不断深入，人民群众的民主意识不断增强，政治参与积极性日益提高，但曾在相当一段时间内，由于民主制度的不完善和制度执行落实上缺乏刚性，一些地方和某些环节在推进基层民主建设中出现了一些不足和问题，导致选民群众民主意识和参与政治的热情有所减弱。近年来，尤其是党的十八大以来，中央坚定不移推进全面依法治国、全面从严治党，以严的要求、实的作风，扎实开展党风廉政建设和反腐败斗争，在全社会营造了讲法纪守规矩的浓厚氛围和良好的政治生态，尤其是在换届选举过程中，以良好的选风选纪确保敢担当肯作为、能干事会干事的人参选当选，形成了良好的社会导向，同时也再次激发了基层群众有序参与政治的热情。二是基层党委政府重视人大监督工作形成共识。近年来，从中央到省、市、县都非常重视基层人大建设和作用发挥，分别就如何加强县乡人大工作和建设、进一步加强人大工作和建设充分发挥人大作用制定出台文件，进一步强化了各级重视和加强基层民主政治建设的意识。在基层一线，尤其是发展建设任务繁重的地区，敢担当善作为的党委政府“一把手”，越来越重视发挥人大这一民意渠道和人大代表这一群体的作用，充分发挥人大监督的助推作用，有效掌握工作主动权，提高工作成效实效。三是人大代表履职意识明显增强。基层人大代表都是兼职代表，也都是各行各业的骨干力量，平时本职工作比较忙，加上以往代表的结构不够合理，履职要求上也不是很高，以致一些代表对履职不够重视，主动发挥作用不够明显。本届人大代表的推荐选举在比例、身份、素质等方面把关非常严格，产生的代表结构更加优化，也更加接地气，履职也更加自觉。换届后，各类履职平台、渠道进一步完善和拓宽，代表建议办理越来越受到各级政府的重视，代表履职登记、考评、激励约束机制进一步健全，使各级人大代表进一步强化了当好代表的思想自觉和依法履职的行动自觉。
二、主要做法及初步成效 （一）探索过程。由于由乡镇改的街道在相当长时间内保持着农村工作模式，为了更好的发挥人大监督作用，2005年金东区率先在新设立的东孝街道、多湖街道探索建立了议政会，在当地收到了比较好的社会反响，也引起了包括《中国人大》杂志在内诸多媒体和业界人士的关注和讨论，不少省内外兄弟单位来到金华考察交流。自2012年起，义乌、东阳等地在借鉴探索的基础上，陆续在所辖街道推行街道议政会，2017年我市在总结规范的基础上，在全市范围内进行了推广，到2018年4月，全市42个街道实现全覆盖。
（二）主要做法。街道议政会制度经过十几年的探索、实践和发展，已经形成了一套相对比较完善的运行机制。一是建立章程制度。议政会按照章程设立，章程经议政会通过，着重对议政会的宗旨、指导思想、主要任务、组织机构、会议召开次数和成员构成、任期、标准条件及产生办法等内容进行规范。章程明确街道议政会受街道党工委和各县（市、区）人大常委会领导，下设议政会委员会，负责召集议政会和日常工作。为确保议政会有序有效运行，建立了工作报告制度、建议意见的交办制度、议政代表联系群众制度以及工作保障等制度。二是明确职能定位。议政会一般一年召开两次，闭会期间议政会代表以小组为单位开展活动。职能定位为“议政”，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事论政、强化权力监督为重点。同时区别于乡镇人代会，在形式上更注重于“议”，内容上更突出“政”，主要通过听取报告、开展调研、组织讨论、提出意见建议以及民意测评等方式，对街道办事处工作进行监督。具体任务有三项：1.定期听取街道办事处对本行政区域内的经济社会发展、财政预算、重大工程项目等工作安排以及执行情况的通报，讨论并提出意见建议；
2.开展调查研究，听取并反映人民群众对本街道工作提出的意见建议，协助办事处推进工作；
3.开展对街道民生实事项目进行征集、票选推荐，并在实施过程中进行监督。三是规范代表产生。议政会根据街道人口规模确定40-60名不等的议政会代表名额，把区域内的各级人大代表作为当然代表，并参照乡镇人大代表的标准要求和结构需要，按照基层组织推荐、党工委评审把关、张榜公示、村（居）民代表讨论通过等程序，推选出结构合理、素质良好的议政会代表，充分体现代表性、广泛性、先进性，并兼顾功能作用发挥的专业性要求。目前全市共有议政会代表2239名，这为加强街道人大工作夯实了基层基础。
（三）初步成效。街道议政会由于法律上的限制，与乡镇人代会比虽然少了“决策权”和“选举权”，但却实现了对街道办事处工作的制度化“议政”、常态化“督政”，有效弥补了当前街道人大工作中存在的制度“缺陷”、载体“缺失”、力量“缺少”、监督“缺位”、活力“缺乏”等不足，丰富了街道人大工作内涵，增强了基层人大工作的生机和活力。一是有效增强了街道人大工作监督功能。议政会制度建立实行后，改变了街道人大开展监督工作、组织代表活动“平台缺、抓手少、实施难”局面。各街道依托议政会，不断把人大工作向基层延伸、向一线推进：进一步密切了与群众的联系，2017年换届以来，各街道先后组织519批共1655名议政会代表到代表联络站开展活动，接待群众2478人次，解决各类实际困难和问题739件；
进一步畅通了民意渠道，街道人大将议政会作为汇集民情民意的平台，经常就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛征求和听取基层群众的意见建议，共征集各种建议意见1142条，保障选民群众对街道经济社会事务的知情权、参与权和监督权；
进一步促进了代表活动开展，建立议政会代表活动制度，组织议政会代表参与各级人大组织的专题监督活动。议政会进一步畅通了民意渠道，以“议政”促“督政”，实现对街道办事处工作、财政资金安排使用、重大项目和民生实事项目安排及执行情况等进行有效监督。二是有效促进了街道工作民主科学决策。街道党工委办事处在谋划重大工作、安排重大开支时，能够通过议政会这一渠道更广泛地听取民意，汇聚民智，更好地进行科学、民主决策，经此程序作出的决策部署就更接地气、更有底气，更容易得到基层群众的理解和支持，推动工作就更能聚力、借力、助力。据统计，全市各街道共听取讨论2017年一般公共预算支出13.4亿元，2018年一般公共预算计划安排10.74亿元；
对352个重点项目进行讨论并提出建议，涉及金额125亿元；
票选推荐民生实事项目330项，总投资额达142.9亿元。三是有效助推了街道各项工作落实。街道通过议政会这个平台，把群众反映强烈、关注迫切的民生问题征集反映上来，通过票选排序的方式，向党工委推荐年度民生实事项目，并在这些项目实施中跟进监督，推动了一批基层热点问题和遗留难题的解决。议政会还充分发挥代表密切联系群众优势，围绕“剿灭劣V类水”、“最多跑一次改革”、“文明城市创建”等中心工作和重点任务，开展调查研究、监督检查、代表视察和人大代表建议办理等活动和工作，有效督促了重点工作和重大工程项目的执行和实施。
三、存在问题及建议对策 （一）法律上要明确完善。议政会议是因形势发展需要由基层首创探索建立的一个平台，而作为这一平台的重要依托--街道人大工委，目前法律上还没有明文规定其享有对办事处工作的监督权，只有在上级人大常委会的授权下，方可对街道办事处进行监督。虽然街道议政会在现实工作中发挥的作用比较明显，也得到各方的普遍认可和欢迎，但由于没有法律依据，法律地位容易受到质疑，议政会代表自身也感到履职“没底气”、监督“不硬气”，作用发挥也容易打折扣。目前，各地围绕加强街道人大工作在完善街道议政督政平台上作了不少探索，虽然名称不一，但制度平台的功能和运行基本相似，同样也受到现行法律的限制。为此建议：一要明确法律地位。当前，推进全面依法治国战略的实施，加快推进基层民主政治建设是一项重要内容，而街道人大工作长期缺少平台和载体，履行职权受到法律“瓶颈”制约。为此，建议要进一步加强新时期城市化进程中基层民主政治建设课题的调研，从法律层面进一步完善和细化街道人大工作，尤其要对各地探索的街道议政会（包括一些类似平台）做法进行总结研究，从法律层面进行完善提升，条件成熟的情况下，写入地方组织法或相关工作条例，以有效填补街道人大工作法律上的“空白”，使城市基层民意渠道更加畅通、民主监督平台更加完善。二要明确授权到位。在法律上暂时没有得到完善补充的情况下，要切实做好法律授权工作，确保街道议政会在法律规定框架内有效运行、发挥作用。一般可以依据地方组织法关于街道人大工作机构“办理常务委员会交办的监督工作”相关条款规定，由县（市、区）人大常委会发文，对街道人大工委的具体工作进行充分授权，完成县（市、区）人大常委会和区域内各级人大代表对街道议政会的法律权力的嫁接。三要明确工作定位。街道人大工委受县（市、区）人大常委会的委托可以代其在区域内行使部分监督权力。因此，按照权由法授的原则，街道议政会的功能定位只能明确为收集民情、反映民意、监督工作，即“议政”“督政”，不得行使乡镇人代会的选举和作出重大决定的权力。
（二）制度上要理顺规范。街道议政会议作为一个新平台新载体，经历了一个从无到有、从功能简单适用到内涵逐步丰富、从借鉴参考到不断完善的过程。这其中，首创发源地积极探索、不断深入完善，各地相互借鉴、不断丰富拓展，形成了主体相近、各具特色的不同做法，同时也存在很多不规范、不统一，甚至与制度设计初衷不相符、与有关法律政策不一致的情况和问题。建议要加强顶层设计，进一步规范相关制度和做法，以发挥更大作用，收到更好实效，形成更深远的影响。一要理顺各方关系。要着力理顺组织关系，把加强党的领导写入街道议政会章程，明确议政会受县（市、区）人大常委会和街道党工委的双重领导，在街道人大工委的组织下开展工作，同时要设立议政委员会，通过议政委员会协调各方关系，推进议政会的日常工作，对街道办事处工作开展监督。要切实理顺业务工作关系，重点要理顺区域内各级人大代表与议政会代表之间的关系，要以人大代表为议政会代表的组成主体、履职主体，在行使日常监督、提出意见建议等方面，以“人大代表+其他议政会代表”的形式，通过人大代表的依法履职带动、促进议政会代表的有效履职。二要加强规范建设。通过调研发现，各地因对这一新平台新制度理解认识不一、当地实际情况不同，在制度名称、功能定位、代表任期等方面存在较大的差异。比如，名称大多以“议政会”为主，但也有命名为“选民议政会”、“居民议政会”、“民主议政会”、“选民代表会议”和“议事会”、“合议会”、“民主会商制”等等，亟待规范统一。在功能定位上，大多地方都在法律框架范围内，紧紧围绕“议政”“督政”功能发挥好街道议政会的作用，近年来，浙江各级人民代表大会推行了民生实事票决制，街道也积极响应群众呼声，不少地方依托议政会这一平台“票决”民生实事项目，从法律授权的视角看，应改为“民生实事票选”。在任期规定上，有的参照人代会的做法规定代表任期为五年，也有的与基层组织换届相衔接，任期为三年，下一届基层党组织任期将实行五年制，议政会的任期也应相应统一为五年。在履职管理上，大多数地方目前仍处在探索实践阶段，还没有把议政会代表履职管理工作提到“议事日程”上来，随着该制度的不断深化，规范议政会代表履职管理工作也非常必要。三要优化组成结构。议政会代表是议政会议的主体，推选好议政会代表是有效发挥议政会作用的重要基础。一些地方在推选产生议政会议代表时，没有把区域内各级人大代表纳入其中，造成人大代表与议政会代表在组织结构上的硬性剥离，使议政会失去了人大代表这一“关键核心”，一定程度影响了议政会“议政”“督政”作用的有效发挥。还有的在结构比例上没有把好关，议政会代表大多是街道和社区干部，容易把议政会议形成了党政工作会议，难以起到发扬民主的渠道作用。实践经验表明，议政会代表应由区域内各级人大代表、部分街道和社区干部以及企事业单位人员、基层村（居）民代表等三部分组成，在结构比例上参照乡镇人大代表的标准进行把握，这样推选产生的议政会代表更具有广泛性、代表性、先进性，履职起来才会更有积极性、实效性。
（三）作用上要强化提升。议政会议的探索与建立，就是为了填补街道人大工作的空白，增强街道人大工作实效。但不少议政会代表感到自己不是由选民一票一票地选出来的，履起职来不像人大代表那样“腰板硬”“底气足”，加上没有选举权和决策权，议政会代表的履职积极性不容易调动。要确保议政会能正常运行、有效运行，须在“四化”上下功夫。一是会议召开要规范化。有些街道领导对议政会缺乏足够的认识，没有将之作为汇聚民意、集聚民智、凝聚民心的平台和渠道，觉得召开议政会只是“一时之需”“应景之作”，大多会期只安排一天，有的甚至压缩为半天。由于时间紧凑，会议期间参会代表只能简单地听一听，象征性地议一议，有的还没来得及发表意见、提出建议，就得转到下一个议程。必须在会议时间、会议程序、会议内容等方面进行规范，比如每年必须召开两次会议、会期不少于一天等等，确保会议开出热度、议出深度。二是监督工作要常态化。不能把议政会代表只当作“会议代表”。议政会闭会期间，要以专项活动、小组活动等形式，有计划地组织议政会代表围绕街道中心工作开展专题视察调研、检查活动，以加强工作监督强化议政会代表的使命责任，做到有活动主题、有活动方式、有活动方案、有活动的必要保障、有活动效果要求，使闭会期间议政监督保持常态。三是联系群众要制度化。要建立议政委员会成员联系人大代表、人大代表联系其他议政会代表和议政会代表联系群众制度，每名议政会委员会成员联系3－5名议政会代表，每名议政会代表联系5名群众，形成稳定的梯级联系网络。同时要充分发挥代表联络站（室）作用，积极引导议政会代表“亮身份”，使议政会代表立足基层一线，密切联系群众。四是解决问题要实效化。要在加强议政会代表培训，帮助提升履职能力和素质的同时，着重抓实议政会代表提出意见建议的办理，尤其是一些需县（市、区）及以上部门办理的建议，要通过人大代表联动以代表建议形式提出，并由县（市、区）人大常委会进行交办督办，通过办好代表建议、开展工作监督，促进群众关心的民生热点问题解决，强化议政会代表对身份价值的认知，提高群众对议政会代表作用的认可，增强社会各界对议政会制度的认同。
