探寻环境政策与法规的精神家园

　　[摘要]以科学发展观引领的环境政策与法规应建立在对经济、社会发展与环境保护关系正确认识的基础之上。即正确的环境道德价值观基础之上。我国环境政策与法规已走过了近30年的路程。毋庸置疑，它们在环境保护，保障经济、社会发展中发挥了重要的作用，但随着经济、社会的发展，其局限性也日益暴露出来。经济目的性、分割性、应急型是当前环境政策和法规制订与执行中存在的急待解决的主要问题。要解决这些问题，实现科学发展观提出的目标，环境政策与法规就应将生态系统平衡、协调的环境道德价值现作为思想理论基础，在实践中切实贯彻预防优先、生态补偿、生态责任的环境道德价值准则。
　　[关键词]环境政策与法规；环境道德价值观；预防优先；生态补偿；生态责任
　　[作者简介]宣兆凯，北京师范大学哲学与社会学学院价值与文化研究中心教授，博士生导师，北京100875
　　[中图分类号]D922
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1004—4434(2007)12—0001—05
　　
　　随着国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(2005年12月3日)的发布，我国环境保护工作进入了一个以科学发展观引领的新阶段。温家宝总理在2006年4月“第六次全国环境保护大会”上所作的《全面落实科学发展观加快建设环境友好型社会》报告中指出，落实科学发展观，就要“从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展”。这表明，以科学发展观引领的环境保护及其政策和法规要解决的根本问题，应是如何处理经济、社会发展与环境保护的关系，进一步讲，是如何认识经济社会发展的价值与环境保护的价值及该如何处理它们之间的关系。这显然是环境道德价值观要解决的问题。正确的环境道德价值观是环境政策与法规的思想基础，它为环境政策和法规实现人类的环境价值理想、道德追求，实现人类在环境、资源占有、使用的公正指明了方向和路径。
　　
　　一、当前我国环境政策与法规的环境道德价值视角的审视
　　
　　所谓环境道德价值视角的审视。是指人们以对人与环境道德关系的基本观点认识、评价环境现象，即人们该如何对待人与自然环境的关系，如何看待自然万物的价值，人类保护环境的根本目的是什么等。从本质上看，环境道德价值视角的审视，是以社会的环境道德价值观的善恶、应不应当的准则认识、评价环境现象。环境道德价值观为环境政策与法规提供应追求的目标，为其设置提供思想基础、依据，它将环境善行和环境恶行的观念和标准，将社会对人们环境行为、环境关系的理想追求、期望、需要、选择、责任、义务等道德要求传递给环境政策和法规，借助环境政策和法规。将道德的“应该如何”或“不应如何”及其理由、根据，转变为法的“必须如何”或“不能如何”及其具体规则。环境政策与法规的目标蕴涵着社会环境道德价值观对在环境、资源的占有、使用上实现正义、公道的追求。社会的环境道德价值观每一次更新。都会推动人们去完善环境政策与法规。使之成为“善法”，都会鞭策执法者向秉公执法的“正义化身”、实现“环境善治”的“阳光使者”目标迈进，都会推动着公众努力去做自觉自愿地保护环境的有德公民。正因为如此，环境道德价值观是我们审视、评价环境政策、法规从制订到执行过程、执行效果的重要依据。
　　1979年，我国颁布了《环境保护法(试行)》，1983年，第二次环境保护会议上，环境保护又被确定为基本国策。之后，一些主要的环境法律法规逐步完善。综观30来年的历程，毋庸置疑，环境政策、法规在保护环境，保障经济、社会的发展中发挥了重要作用，但随着社会、经济的发展，其局限性也日益暴露出来。以环境道德价值观的视角审视以往环境政策、法规的制订、执行及成效，可以将其存在的主要问题归结为经济目的性、分割性、应急性等三个方面。
　　环境政策、法规的经济目的性是指，环境政策、法规设定的目标与执行的指导思想都把环境看作社会经济发展的条件，在经济发展与保护环境的关系上，前者被作为目的，后者仅是实现目的的手段，保护环境具有较强的功利性。保护环境与经济发展的矛盾是每一个工业化进程中的国家都难以回避的问题。我国也不例外，而且表现在国家、地区、企业各个层面上。从国家层面上看，我国几乎所有的环境政策、法规在总则或第一章里都会开宗明义地指出，为促进经济和社会的可持续发展而制定本法或本政策。从我国环境政策、法规体系的构成看，目前有《环境保护法》《水污染防治法》等9部环境法律，有《森林法》《水法》等15部资源法律，相比之下，资源法多于环境专门法。而在发达国家，实质性环境保护法律一般较资源法多，是环境法律体系的核心部分。我国这种重资源、轻环境的立法趋向，是因经济发展作为优先目的的结果。此外。我国环境政策、法规对环境违法的判定、处罚，也以经济利益是否受到侵害为准。而简单地以经济制裁为手段的环境政策、法规依赖的是“末端控制”，必然会造成“先污染后治理”的环境管理局面，使环境污染越来越严重。从地区层面上看，地方政府为了本地经济发展和财政收入，往往对环保部门的决定阳奉阴违，拖延或者拒绝执行，充当违法排污企业的保护伞。从企业层面上看，为了追求经济效益最大化，一些企业采取“搭便车”的办法无偿地享用自然界提供的公共资源，以内部成本外部化的手段，把对资源的掠夺和对环境的破坏所造成的损失转嫁给社会。片面的经济目的性造成了环境政策、法规实施的疲软无力。不能持续、有效地发挥作用。
　　环境政策、法规的“分割性”是指，环境政策、法规在制订、执行中，未能将自然环境作为一个整体去考量，而是因地方、部门利益的分割而导致管理的各自为政、各行其事。具体表现为地方分割和部门分割。在地方分割方面，淮河治理是一个典型事例。据调查，淮河沿岸很多工厂被环境检测部门认定超标排污，应当停产整顿或关闭，但由于处罚决定必须依靠各地政府执行，而关停企业意味着地方经济增长速度放慢，地方财政收入和地区发展受到相当程度的影响，因此，一些地方政府消极对抗环保部门的决定。在部门分割方面，环境监管部门职能交叉，体制不顺，对水污染防治难以实施统一监督管理。对淮河的管理，主要存在两个体系，一是水利部下属部门“淮河水利委员会”，负责管理调节淮河水利水文；二是环保总局下属的各地环保部门，负责检测治理淮河污染，而各地环保部门之外，还有一个“淮河治理委员会”。这样，表面看来。各个部门分工明确，但在实际操作中存在很多交叉，难以协调，效率低下，也难以对治理效果进行评价。据《南方周末》2004年4月3日载，2003年“淮河治理委员会”发布的“淮河水质检测报告”，就与环保部门“水质自动检测站报告”的结论存在明显差异。国家环保总局副局长潘岳在接受《法制