如何理解财政是国家治理的基础？

　　十八届三中全会指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。
　　财政从市场、社会、个人三个维度影响国家治理结构的变迁，也决定着国家治理的成效。善治与否，也取决于财政上的作为。历史上，横征暴敛导致国家衰亡；而在近现代，财政整治带来国家兴盛。正是因为财政对国家治理的这种基础性作用，无论是过去单一维度的经济改革，还是当前三维的全方位改革，财政都被选为改革的突破口和排头兵。
　　从财政与市场的角度看，财政是引领市场方向的先导。从1992年提出让市场在资源配置中起基础作用到现在的深化改革前主要是经济改革，或者叫市场化的改革，主要是改变政府与市场的关系，让市场在资源配置中发挥更大的作用。在市场经济不断发展的这个基础上，社会结构及其整个上层建筑都发生了极大变化，形成了极其复杂的利益关系。我国的全面深化改革实际上就是構建一个以国家形式存在的社会共同体新结构——包容开放的、共建共享的社会，实现多元利益与公共利益的相互包容。而当前的全面深化改革，涉及到经济、政治、社会、文化、生态文明、军队和党建，而财政是全面改革的总抓手。主要通过财政政策、税收或财政补贴来发挥对国家与市场（企业）的牵引关系，使国家放权让利，让企业成为独立利益主体。
　　从财政与社会的关系来看，财政是社会进步的基础。对国家治理来说，社会剩余控制权的安排是其根本，这恰恰是财政的职责。这是现在改革的主战场，且对当前的我国来说却是变得越来越重要。国家与社会的关系全球都在调整，尤其在社会保障和公共服务方面。通过财政支出改善公共环境，使国家与社会共同进步。
　　同时通过财政分权来处理好中央与地方的关系，对于我国这样一个发展中的巨型单一制国家来说，中央与地方的关系极其重要，但又不易协调。向地方分权1994年分税制改革启动了向地方分权的改革，分税制一直稳定到现在，应当说改革成效非常明显。但是，向地方分权的改革还没有真正完成。因为向地方分权改革，主要是从集权与分权的关系上去认识，强调分权的必要性，即要调动地方的积极性，就要给地方更多的权限，而不是从寻求一个合理的国家治理结构的角度来认识的。从国家治理的角度来看，中央向地方分权，就应让地方成为一个有效的、相对独立的治理主体，使国家治理从集中治理到分级治理，从一级治理到两级治理：一个是在中央层面，也就是国家层面，一个是地方层面。从国家治理这个角度来看财政体制，我国实行的是两级体制：国家财政体制和地方财政体制。财政体制首先应当解决的是在治理层面上的体制问题，就是说在国家层面要处理好中央与地方的关系，这是第一个层次，第二个层次就是地方内部省市县乡之间的关系。地方作为一个相对独立的治理主体，其体制应当是因地制宜的。
　　从财政与个人的角度来看，税负的合理与否、公共产品的投入多寡、社会福利的高低直接影响个人的收入水平、生活水平及幸福感。根据财政部公布数据，能够看出财政支出用于投资公共产品的力度。2017年1-11月累计，全国一般公共预算支出179560亿元，同比增长7.8%。其中，中央一般公共预算本级支出25670亿元，同比增长7.1%，为年初预算的86.7%，比去年同期进度加快0.3个百分点；地方一般公共预算支出153890亿元，同比增长7.9%，从主要支出项目情况看：教育支出26625亿元，增长8.1%；科学技术支出5836亿元，增长11%；文化体育与传媒支出2631亿元，增长10.3%；社会保障和就业支出22751亿元，增长15.7%；医疗卫生与计划生育支出13329亿元，增长9.5%；节能环保支出4506亿元，增长16.7%；城乡社区支出20294亿元，增长4.1%；农林水支出15214亿元，增长5.9%；债务付息支出5726亿元，增长27%。
　　国家与市场、国家与社会、国家与个人构成一个维度这三条主线构成新时期国家治理的三个维度。如果把这三个维度划成一个几何图形，就构建为一个立体的坐标。三个维度结构为一个有机的整体，这就构成了新时期的国家治理结构。财政的新坐标从国家治理来看，三个维度是国家治理结构的描画，也是社会公共性的一个简化模型。从财政来看，这三个维度则是财政在新时期的坐标系，财政活动、财政改革、财政法治都深深嵌入到这三个维度之中。新时期的财政改革既要靠这个新坐标来导航，而由这个新坐标系标注的国家治理结构又要以财政为基础。财政作为国家治理的基础，是以社会复杂利益关系的交汇点而存在的。财政先天就是公共利益的化身，并与社会多元利益主体相关联。上述三个维度，都是一个利益交集，并又汇集财政于一身，成为全社会的利益交集。也可以说，三个维度是三个利益总阀门，可调节社会各个阶层、各个集团、各个区域的利益关系。财政之所以牵一发而动全身，是因为财政牵扯着全社会所有利益神经。
　　财政嵌入到国家治理体系的每一个维度。从经济的维度来看，财政与市场的关系是主脉，关键词是“效率”在这个维度，相对于市场作用领域而言，形成了公共领域，也就有了公共财政。作为过去财政改革导向的“公共财政”，就是在经济市场化改革的基础上形成的对财政的认识。这个改革导向就是为了让政府财政从市场领域退出来，为市场开辟道路，让市场更多地发挥作用，也就是为市场化创造条件。经济维度的改革形成了公共财政理论，维护市场，其目的是为了促进经济增长，做大经济蛋糕。从社会维度来观察，财政与社会的关系是主脉，关键词是“公平”相对于社会可以发挥作用而言，公共领域不由财政来独占，应该让社会来更多地参与。这个维度的财政模式就不是“公共财政”，对应的是“民主财政”或社会参与式财政。从个人维度上来观察，与此对应的财政模式应当是“民生财政”，也就是以人为本的财政，它不是以追求物质财富增长为目的，而是为了人的自由全面发展。实现包容性的根本途径是树立共同体理念，“共建、共担、共享”。在当前国家治理的背景下，应树立一种以人为本的民生财政理念，把财政的出发点和落脚点最终要落到人的发展上来。
　　（作者单位：山西财经大学）
　　作者简介：杨佳（1991～），女，山西财经大学2015（财政学）学术硕士研究生，研究方向为财政理论与政策研究。