日本国立博物馆行政法人化改革探析

　　【摘要】以日本国立博物馆独立行政法人化改革为考察对象，探讨了日本国立博物馆从政府部门的下属机构转变成独立行政法人的过程、主要内容以及成效，剖析了博物馆法人化改革的目的、运作模式和相关配套政策，以期为我国博物馆法人治理结构改革提供可以参考的经验和模式。
　　【关键词】博物馆；日本；独立行政法人
　　【中图分类号】G268 【文献标识码】A
　　20世纪90年代，日本政府推动行政改革，将那些国家没有必要亲自作为主体直接加以营运，又不能直接委托给民间或者必须让一个主体加以垄断才能营运的组织，转变成独立行政法人。[1]为此，日本政府制定了“促进中央政府等改革的方针”以确定独立行政法人制度的框架，并拟定《独立行政法人通则法》以规范独立行政法人基本营运。准备就绪后，日本政府强行推动改革。2001年4月，东京国立博物馆转变成独立行政法人。此后，奈良国立博物馆、京都国立博物馆相继法人化，并与东京国立博物馆联合组成“独立行政法人国立博物馆”；九州岛国立博物馆2005年开馆后也并入其中。2007年4月，“独立行政法人国立博物馆”与“独立行政法人文化财研究所”合并成“独立行政法人国立文化财机构”（以下简称“文化财机构”）。日本政府在推进机构合并的同时，也推动法人化的系列改革。
　　一、决策运营和咨询机构
　　法人化改革首先要改变博物馆的定位及其与政府之间的关系。改变博物馆从属于行政机关时，上级主管机关甚至连“筷子的上下动作”都要强行管理的行政组织营运方式。[2]政府将博物馆（2007年后为文化财机构，为行文方便，若无特别需要，以下统称博物馆）变成独立行政法人，赋予其自主权，不再直接对博物馆进行管理；并且将博物馆的“规划”职能与“实施”职能分开，由上级主管机关负责“规划”，博物馆负责“实施”[3]。博物馆走上了自主运营的道路，为此强化行政首长的作用和外部人员参与管理，并成立了一系列新的组织。
　　（一）“役员会”
　　“役员会”负责审议中期计划、编制预算等重要事项，成员有理事长、理事和监事，实行首长负责制。理事长作为法定代表人，代表机构全面统筹管理机构业务，全面负责机构的规划、业务开展和人事管理，任命下属机构负责人（馆长、所长）。理事根据理事长的规定辅佐其管理机构业务。监事则负责监查机构业务。
　　（二）运营委员会（Board of Special Advisors，即特别顾问委员会）
　　为了听取外部人员对机构业务运营相关重要事项的意见，博物馆成立运营委员会，负责对博物馆管理运营的重要事项进行审议，并向理事长提交建议。委员会的人数限定在20名以内，其中既有大学校长、教授、美术馆理事长、新闻社社长、文化教育协会的负责人等文化教育界人士，也有财团负责人和政府高官，以文化界人士为主。
　　（三）评议员会（Board of Trustees）
　　东京、京都、奈良、九州四家国立博物馆分别成立了“评议员会”，对与本馆运营相关的重要事项进行审议，并向馆长提出建议。各馆“评议员会”的成员在15名左右，其构成与运营委员会相似，且运营委员会中的大部分成员可以分别在各馆的“评议员会”成员名单中见到。
　　这些组织中，“役员会”是博物馆的管理与统筹执行机构，行使管理职权；运营委员会和评议员会的职能相似，对博物馆的重要事项进行审议，行使审议权。三者组成了博物馆的决策运营和咨询机构。
　　二、目标绩效管理与监督评价机制
　　政府对博物馆实行目标管理，主管部门文部科学省对博物馆提出任务和目标要求，拟订中期目标（五年为一期），审批博物馆提交的中期计划和年度计划。中期目标确定了博物馆在收藏、展览、调查研究等各项业务和效率化运营、人事、财务等方面的目标。中期计划规定了博物馆的任务，需要达成的目标，为达成目标采取的措施，以及财务预算、资金收支计划和结余资金主要用途，等等。年度计划则进一步提出每年的细分计划。为了保证目标能够实现，政府定期对博物馆的运营情况进行绩效评估。
　　为此，文部科学省和总务省均设立了“独立行政法人评价委员会”，成员都由行政部门之外的有关专家担任，主要有企业高管、大学教授、文化界名家、注册会计师等。每年先由文部科学省的“独立行政法人评价委员会”对博物馆进行评估，评估涵盖了机构的所有活动，包括业务开展的效益和活动内容质量；总务省的“独立行政法人评价委员会”主要对博物馆的设立和主营业务变更进行审查，并对文部科学省的评估结果进行核查，其结论为最终结论。[2]评估结果是政府对博物馆实施管理的主要依据，将对其事业发展、资源分配、人事变更和收入分配产生直接影响。如果评估结论认为博物馆效益不佳，其必须进行有针对性的整改。[3]
　　为了与文部科学省和总务省设立的“独立行政法人评价委员会”相对应，博物馆设立了“外部评价委员会”，由法人以外的人员组成，负责对国立博物馆每年度、中期目标期间的业务实绩进行评价。这样，对博物馆进行评价的就有总务省、文部科学省和法人自身三个评价机构。而政府则从原先下达行政命令完成管理，转变成目标绩效管理。政府与博物馆之间，从之前的从属关系转变成了类契约关系。[6]
　　此外，日本通过信息公开来达成对法人的监督。其相关法律规定，凡是法人业务、理监事任免、业务方法书、中期计划、年度计划、事业报告书、财务诸表、决算报告，以及理监事及职员的报酬水平、工作条件等都应当积极公开信息。博物馆专门设置了“情报公开室”，规定了公开室的开放日期和每天开放的时间，同时还在自己的网站上专门设置了“法人情报”一栏，将公开的信息放到网上。信息公开方便社会大众对博物馆进行监督，也使得博物馆业务运营必须公开化、透明化。
　　三、人事与财会改革
　　根据《独立行政法人通则法》规定，理事长有权根据日本《国家公务员法》的规定，并综合自身的具体情况，以中期计划时间为周期，自行决定本法人组织的役职员（除法人之长与监事）设置及其职务遂行能力标准。同时规定，独立行政法人有权自行决定公开招聘（公募）役职员。[5]这便赋予了独立行政法人独立的人事权，法人可以自主决定员工的规模。基于这种精神，政府推动职员身份转变。2006年开始，国立博物馆的员工从公务员身份转变成非公务员身份。[8]考虑到经费和效率问题，博物馆在编制方面推行遇缺不补的政策，只对一些非常重要的岗位进行补充，严格控制职员的数量。[9]