经费供给制度变迁对高校办学行为的影响阐释

　　摘 要：高校经费供给制度的变迁导致了高校与利益相关者关系的变革，主要表现是高校与政府间的“上下级”关系逐渐削弱、高校与合同者之间的“合作”关系的扩大以及高校与学生群体之间的“主顾”关系的增强。在资源依赖理论的作用下，高校不得不回应来自市场、学生群体等其他非政府主体的需求，对自身的办学行为进行调整，包括寻求政府控制与高校自治的平衡，合理利用市场机制改善资源环境，为学校资源主要提供者——学生提供优质的服务，等等。
　　关键词：资源依赖理论；经费供给制度；高校办学行为
　　中图分类号：G649.22文献标志码：A文章编号：1002－0845(2012)06－0016－04
　　资源依赖理论是研究组织变迁活动的一个重要理论。资源依赖理论认为，组织存在于相互联系以及有各种各样联系的网络之中，组织所需的各种资源包括财力、物质、人力以及信息等资源都是从环境中获得的，组织不得不依赖这些外部资源提供者［1］。组织间的资源依赖产生了其他组织对特定组织的外部控制，并影响了组织内部的权力安排，能够提供和取得更多资源的组织成员显然比其他成员更加重要。在资源依赖理论的作用下，自上世纪末高校扩大招生规模以来，我国高校经费供给制度的变迁导致了高校经费供给模式的变化，这种变化直接导致高校与利益相关者关系的变化，进而对高校内部办学活动产生了重大影响。
　　一、高校经费供给制度的变迁过程简述
　　制度变迁是指创新主体为实现一定的目标而进行的制度重新安排或制度结构的重新调整，它是制度的替代、转换、交易与创新的过程［2］。实际上，制度变迁过程就是利益的重新分配和权利的转移过程。高等教育作为一种特殊的稀缺资源在国家经济体制转型的大环境中处在一个不断选择和优化配置的过程中。因此，在不同时期，高等教育经费供给制度选择的方式不同，高等教育的经费供给途径与资源整合的优化程度也不同。从新中国成立之初至今，我国的教育经费供给制度的变迁主要经历三个阶段。
　　1.中央统一财政与分级管理阶段（1949~1980年）
　　由具有特殊权力身份的政府对时局的把握和信息处理为主导而推行的高等教育供给制度对当时的高等教育的发展发挥了很大作用。从新中国成立之初至改革开放前这一期间，我国的高等教育经费供给制经历了由“集中统一”、“条块”结合、以“块块”为主到“分级包干”的三种管理模式。这个时期高校所有的经费都由政府统一划拨，实行“统一领导、分级管理”的财政管理体制。
　　这一阶段高校拨款方式主要是“基数+发展”的拨款模式。该拨款模式是按照学校的规模及各种日常经费开支的需求核定一个拨款基数，然后在这个基数上按照一个标准逐年增长。这个阶段高校拨款方式的主要特点是政府是这一时期高校经费的唯一供给主体，国家集办学者与管理者于一身，高校学生全部由政府统一组织招生及安排就业，由此，也造成了高校极度依赖于政府，导致高校办学主体的产权不明晰、管理者的权限不规范、高校的高层领导是政府官员并由政府直接任命等等现象的出现。
　　2.地方负责与分级管理阶段（1980~1993年）
　　这个时期我国财政体制进行了较大改革，由中央“统收统支”变为“划分收支，分级包干”，实行中央与地方分级负责，即由以往的全国“吃大锅饭”变为了“分灶吃饭”。
　　从1980年起，高等教育的经费投入由各自的“婆婆”下达，中央院校由教育部负责，地方院校由各省财政部门及地方财政拨款。尽管层次不同及类别不同的高校资金来源不同，但总体上呈现出双渠道的格局。在这一时期，高等教育发展极度不平衡，经济发达地区由于其投资力度大，经费充足，办学条件好，高等教育事业发展较快；而经济欠发达地区的高校，因经费紧张，高等教育发展缓慢。
　　这个时期的拨款方式主要是1986年确定的“综合定额+专项补助”的分配方式。其中，综合定额”部分包括教职工人员经费、学生奖贷学金、行政公务费、教学业务费、小型设备费和其他费用等项目；“专项补助”是对“综合定额”的补充，它是由政府部门在考虑学校的各种特殊需要后单独支付的［3］。下表描述的是这个时期高校经费来源结构。
　　从上表可以看出，1986年至1992年这个时期，国家财政性教育经费占总数的80％以上，但其比例逐年减少，而学杂费和社会捐赠的费用逐年上升。
　　虽然高等教育财政性拨款实行了“地方负责，分级管理”的办法，但是国际资本和私营资本基本上没有被利用起来，高校经费由国家和受教育者承担，其中，政府仍承担绝大部分，受教育者仅仅承担一部分。
　　3.高校自主筹措经费的多元教育经费供给制度阶段（1993年至今）
　　改革开放后，一方面，随着经济的增长与公共事业的发展，中央财政面临平衡医疗卫生、社保以及国防与公共安全等公共部门发展需求的巨大压力，有限的财政拨款远不能满足高等教育迅速发展所须的经费；另一方面，由于高等教育的准公共产品属性，在“成本分摊”理论的推动下，学生个人、家庭以及社会资本成了高校扩充资源的主要途径。
　　1993年至今，高等教育投资渠道单一化的局面逐渐被打破，呈现出高等教育经费来源多元化的格局（见表2）。财政性教育经费与非财政性教育经费呈此消彼长趋势，其投资来源已经形成“财、税、费、产、社、基、科、贷、息的多元化”［4］。多元利益主体格局的形成极大地减轻了政府的财政负担，高校实现了投资主体多元化，拓宽了办学资金的来源，这在一定程度上缓解了我国财政拨款不足和高等教育需求迅速增加之间的矛盾。但从资源依赖的角度分析，收入来源的转变，特别是国家财政性教育经费投入的急剧下降，已经影响了公立高校“以国家财政拨款为主的经费供给模式”，使高校办学行为陷入另一种“不自由”的旋涡中。
　　从上表可知，国家财政拨款从高校扩招前的70％逐年下降。国家财政拨款体制的转变，从“经济上”迫使高校寻求其他外部资源。伴随高校学费制度改革和高校扩招，学杂费收入的增长速度是最快的，年均增长33.97％，社会集捐资与其他教育经费的年均增长率也分别为23.31％和23.47％。这一时期的高等教育经费总量和来源结构的重大变化，主要源于同时期教育财政制度的变革。