进一步深化多元化纠纷解决机制【人民法院关于新形势下多元化纠纷解决机制改革研究】
人民法院关于新形势下多元化纠纷解决机制改革研究
改革开放以来，我国经济实力大幅提高，民主法制建设取得新进展，人民生活显著改善，社会大局总体稳定。但由于我国社会正处于社会转型期，社会结构、组织形式、利益格局的深刻变化也使我国社会呈现人民内部矛盾凸显、对敌斗争复杂和刑事犯罪高发的特点。尤其是因贫富差距、城乡差距、分配不公、社会保障、劳动就业等问题引发的多样化、群体化、对抗性、敏感性的矛盾纠纷不断增多，处理难度大。新形势提出新挑战，新问题产生新任务。如何服务于改革开放、社会稳定的大局，如何提高我们化解矛盾纠纷的能力，是当前迫切需要解决的问题。因此，在建立与完善一整套合理有效的多元化纠纷解决机制, 显得尤为重要。
一、多元化纠纷解决机制概念
多元化纠纷解决机制是与传统的“一元化”化解矛盾的方式方法相比较而言的。简单地说，就是由于当前矛盾纠纷主体的多元化、类型的多元化、诉求的多元化，化解矛盾纠纷的思路、方法、措施、途径等也应多元化。
多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，诉讼和非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点，结成一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。
在多元化纠纷解决机制的系统中，每种制度或者程序，都有独立的运行空间，同时又能构成功能的互补，这样能满足社会和当事人的多元化需求和选择自由。它有诸多特点，第一，强调多元性，多元性体现于主体的多元，方式的多元，适用依据的多元，适用纠纷类型的多元。在社会发展中可以借助多种力量，多种方式来解决纠纷。第二，强调开放性和兼容性，鼓励公众民众和普通人参与该系统中，但同时有一部分会有高度的职业化标准，保持一部分的司法准入高度。第三，强调选择性、适应性和衡平性。中国地域广博，民族文化各异，不宜完全按照法制的统一标准，设置统一的标准化的制度。应以适应性为前提，不完全强调简单的权利义务的实现，或是意识形态的单一性，而是强调最大限度取得双赢互利，纠纷得以圆满解决。第四，反思性建构，对制度持有极高的期待。对制度的批评或者是指出一些问题时，不主张解构或者使制度推倒重来，而是通过一些技术性的调整，或者协商性的作用，来改变制度的僵化以使其发展。第五，强调规范性和灵活性，可以采用国家的法律法规，也可以采用公序良俗，也可以适用当事人的约定。
二、 新形势下我国社会多元化纠纷解决机制存在的问题
进入改革发展的关键时期，我国社会的矛盾和纠纷出现了一些新情况，新特点。
（一）我国经济社会发展中的矛盾特点
X、纠纷类型的多元化。过去，社会矛盾纠纷主要表现为婚姻家庭、宅基地、邻里、债务等类型，这类矛盾纠纷占总数的XX％以上。而现在的矛盾纠纷往往是因国有企业改制、农村土地征用、城镇房屋拆迁、环境污染、工资福利、劳务纠纷、劳动争议、企业破产、兼并、拍卖、合伙经营、房地产开发等涉及群众切身利益的问题，新型纠纷不断涌现。
X、纠纷主体的趋利化。随着改革开放的深入，受市场作用的驱使，人们的生活观、价值观发生了很大的变化，生活的高成本，生产方式的多元化，人们更加注重和追求与自己密切相关的实际利益，功利主义价值取向逐渐凸显，从而使经济利益矛盾和物质利益冲突成为引发矛盾纠纷的核心内容。
X、纠纷处置疑难化。随着市场经济的不断发展，人际关系的复杂化，人们之间矛盾纠纷错综复杂，大量的矛盾集中到了社会上。而且很多纠纷跨地区、跨部门，协调难度大。另外，随着法治社会的建设，人民文化水平的不断提高，人们对民主和平等的要求较高，对政府、组织的依赖减少，独立性和自主性增强，纠纷调处的疑难化和艰巨性非常明显。
X、纠纷引发的群体化。在社会转型时期，不少利益矛盾存在于不同利益群体之间，如果处理不好，一旦激化，就容易产生群体性事件。
（二）新形势下我国纠纷解决机制存在的问题
X、法院负担过重，压力增大。在现代社会中，司法是公认的、解决纠纷的一种常规方式，具有终局性、权威性、普适性等优势和特点。但司法解决纠纷是有限的，一是司法不能也不适宜解决所有的纠纷；
二是司法存在着繁多的程序设计，成本高昂难以满足当事人的解纷需求；
三是司法本身从实体上难以达到法律效果和社会效果的统一。近些年来，随着经济交往的密切，经济关系的复杂化，市场主体数量的增多，使法院案件以几何级数增长。应该意识到，诉讼既是纠纷解决的主渠道，也是规则形成的一种机制，社会必然对其寄予厚望。国家需要通过法律的统一适用统合社会，同时也期望法律能保障社会的稳定，通过具体的诉讼活动进行广泛深入的社会启蒙，培养社会主体的现代法律意识，为此，法律和诉讼的作用还会进一步提高，公民的诉权和可司法范围还会进一步扩大，诉讼数量增加也不可避免。同时，也应认识到，由于缺乏法治的经验和传统，法治兴国的政策被简约为诉讼至上，民间私下解决纠纷在主流意识中被描述成法盲行为。在弘扬程序正义理念的浪潮中，民间调解这种反程序机制受到了清算。在缺乏法治经验的情况下，人们对纠纷的解决产生了一种不正常偏向，即将诉讼作为实现其权利的唯一正确途径，很多人不考虑诉讼成本动辄将纠纷诉上法庭，把对诉讼的利用作为其法律意识提高的标志，致使法院审判压力加大。在一个社会中，诉讼全能主义无限扩张，法院大包大揽，诉讼成了解决纠纷的“独木桥”，纠纷解决渠道单一，社会对诉讼解决机制过分依赖，使非诉讼的纠纷解决被视为法盲行为，形同虚设，法院的纠纷解决由“最后一道防线”变成“第一道防火墙”。
X、民间调解作用有限。民间调解组织为调处、化解矛盾纠纷在组织上提供了保障，发挥了人民调解“第一道防线”的作用。但从实践上看，民间调解作用很有限。因为民间调解协议不具有法律强制效力，具有不稳定性，调解双方当事人接受调解后往往会反悔，而且人民法院也不认可其人民调解组织主持所做的调解协议的效力，致使调解的权威大打折扣。民间调解的社会化、制度化、自治化程度较低，调解人员的法律意识不强、法律知识欠缺、法律素养低下，做组织的调解的不规范、不严谨导致了民间调解的功能急待完善与优化，这是当前很多人不愿意选择民间调解而直接诉讼的重要因素。此外，人民调解组织发展不平衡，缺乏有效的衔接、保障机制，经费不到位，调解人员的法律素质不高、调解积极性不强也是影响矛盾纠纷得到有效化解的重要因素。
X、行政机关纠纷解决功能未充分发挥。行政裁决因其不收费，政府的公权力可以直接决定权属，效率高而成本低，本来应当是一种比较好的纠纷解决途径，但现实中行政裁决在纠纷的解决之中并没有起到应有的作用，除公安、工商、土地等部门外，其他行政机关在法律无明确规定又无强制性任务的情况下，无动力主动化解纠纷，行政机关为免被诉诸法院的风险，对于裁决民事纠纷持消极态度。此外，行政裁决缺乏必要的程序性，一些行政机关为了政绩工程、形象工程，处理方式比较单一，处理结果不公正，也在一定程度上使行政机关在纠纷解决上的作用有限。
X、非常规性解纷。非常规性纠纷解决机制主要针对那些在调解、司法、仲裁等常规性专门机构或程序中难以解决且通常具有较大社会危害或影响的矛盾纠纷，如群体上访、越级上访所涉事项、政策诉求型纠纷，涉及民族、宗教方面的纷争、群体性事件等。值得注意的是，非常规性纠纷采用特殊动员与对抗方式，“借时而发、借势而发”，社会危害程度非常大。可以预计，在今后较长时期中，社会纠纷的总量还将不断增加，甚至处于上升趋势，一旦现有的机构及力量不足以应对纠纷时，常规性纠纷就有可能向非常规性纠纷转化，而非常规性纠纷的解决由于随机性过强，人为因素多，缺少科学、合理、稳定而系统的方式，解决社会纠纷的各机构相互脱节、推委、各自为政，不能很好地衔接、照应，必然会引发更大的祸害，潜伏着更大的危机。比如，信访问题。信访本来是我党从群众路线中诞生出的一项政治发明，其初衷是关注民生、体察民情、了解民意、掌握群众诉求，起到联系人民群众的桥梁纽带作用，显然信访的功能仅在于下情上达，信息反馈，但实践中信访已逐渐被异化为一种权利救济手段、一种特殊的纠纷解决方式。不少信访人期望通过信访获得纠纷的满意解决，因而“越级访”、“进京访”、“重复访”甚至无理缠访闹访不断上升，所采取的行为越来越激烈。
三、新形势下多元化纠纷解决机制的改革方向
（一）发挥立法引领和规范作用
制定多元化纠纷解决机制促进条例，用条例来促进非诉讼纠纷解决方式的运用和发展，为社会提供更加便捷和适宜的纠纷解决途径。各省份重点从纠纷解决途径引导、非诉讼方式运用、程序衔接、纠纷解决组织发展、保障措施、考核监督等方面，进行理念宣导、制度创新、程序设计、立法规制，在现有法律框架下有所创新，发挥立法的引领和规范作用，突出现实性、前瞻性、适用性。
（二）促进运用非诉讼方式化解纠纷
X、对各种纠纷解决途径进行整体规划和协调。明确各种纠纷解决方式的分工协作，全面梳理并规范人民调解、行业调解与行政调解对接、警调对接、检调对接、诉调对接的程序，推动各种非诉讼方式在司法的促进、保障下有效运作，推动各种非诉讼方式的法律效力和法律执行力。通过各种纠纷解决方式的衔接与融合，形成功能互补、相互协调的运行体系。
X、对协商、调解的程序进行全面规范。各省份地方立法机构可以借鉴国外的做法以及这些年的化解矛盾纠纷的实践成果，规定协商可以邀请第三方参与，可以运用早期中立评估、中立性事实调查、专家鉴定等方法，为协商、调解提供参考依据；
就调解的启动、期限、终止、调解协议制作，以及调解员中立、保密原则等，对调解程序作必要的程序规制；
明确依法达成的和解协议、调解协议的合同效力。
X、确立多元化纠纷解决机制建设的保障机制。建立以政府支持为主的经费保障机制，对人民调解、人事争议仲裁、劳动争议仲裁、农村土地承包经营纠纷仲裁工作所需经费，政府应当纳入财政预算予以保障；
对其他公益性调解组织按照规定给予补贴，提供必要的物质和经费支持。
（三）建立法院与民间调解组织对接机制
通过司法确认程序赋予调解协议法律强制执行效力。一般而言，经调解组织调解达成的调解协议，由双方当事人在调解协议上签字、捺手印。调解员签字并加盖调解组织印章，具有合同效力，当事人应按照约定履行。但是当事人不按照约定履行，没有强制执行效力。因此，需要疏通法律赋予调解协议强制执行力的渠道，整合现有的司法资源，认为可以通过司法确认程序赋予人民调解协议法律强制执行力。X、人民调解协议的司法确认程序的申请主体应确定为调解协议双方当事人，协议内容可以采取排除性的规定，将不属于人民法院受理民事案件的范围或不属于接收申请的人民法院管辖的、确认婚姻关系的、确认身份关系的、确认收养关系的排除在外。X、当事人向法院提出申请，请求确认调解协议的效力，法院应当在X日内决定是否受理后。人民法院决定受理的应该及时向当事人送达受理通知书。人民法院在受理后XX日内，经过合法性审查，认为没有违反法律强制性规定，应当作出确认裁定，认为违反了强制性法律规定，应裁定不予确认；
人民法院在审查中，认为当事人提供的材料不充分、不完备，可以要求当事人补充证明材料，当事人无正当理由未按时补充或拒不接受讯问的，可以按撤回司法确认申请处理。
（四）形成法官对调解员的对接指导培训机制
由于社会法制化进程和社会转型的加快，社会矛盾纠纷呈现出复杂化、多元化的特点，由过去比较简单的婚姻、家庭、邻里等纠纷逐步转向以城市改造、房屋拆迁、安置补偿、劳动纠纷、医患纠纷、合同纠纷、赔偿纠纷等经济利益为主要内容的新型社会纠纷，民间调解组织在面对这些复杂矛盾纠纷时已显得力不从心，正在逐步弱化，主要表现在人民调解队伍专业知识匮乏，法律素养低下。定期组织人民调解组织人员、行业调解组织人员进行培训，考核，提高他们的调解水平和调解能力，已经是多元化纠纷解决机制的必然要求和基本前提。
（五）强化部门之间的衔接，加强相互之间的配合
法院、司法行政部门和各职能机构必须形成共识，统一思想，理清思路。一旦确定了各部门的职责，就必须按照“不缺位、不错位、不越位”的基本原则，确保责任到人，责任到位，确保矛盾不上交、不转移。建议在法院与人民调解组织间建立经常性工作联系和沟通机制，在法院与其他纠纷解决方式之间保持一种必要的联系与牵制，共同研究矛盾纠纷的规律和特点，排查原因，制定对策。根据我国民族众多、民间习惯丰富以及城乡差距较大的实际，建议纠纷解决的方式分类指导，区别对待，有所侧重。在农村地区是以私力救济、民间调解为主，充分发挥宗教、长老、民间习俗的作用。而在城市，则大力推进专业化、正规化的建设，逐步探索民间调解纳入到人民调解的范畴中并逐步获得法律效力。
毫无疑问，纠纷解决仅仅是社会治理的一个环节，社会和谐与稳定发展更需要依赖于经济发展、政治民主和社会保障，需要有健全的法律与司法公正的保障，需要在社会自治与道德诚信的基础上实现。然而，新形势下改革多元化的纠纷解决机制无疑会成为社会可持续发展和科学治理不可必然要求，除了加强各类调解组织的建设，强化调解人员的素质，还需从立法开始，引入第三方，建立各类法律人参与的调解机制，加强部门之间的协调，才能充分满足新形势下社会管理的需要，才能有效解决纠纷矛盾。
