城乡基础教育均等化的政府责任机制

　　【摘要】城乡基础教育均等化是人们对教育公平的基本要求。长期以来，我国在城乡基础教育供给上存在严重不均等现象。政府作为推进城乡基础教育均等化的责任主体，应在推进城乡基础教育均等化过程中强化投入责任，建立合理的经费分配机制；明确支出责任，界定事权范围；同时要加强协调责任，整合城乡区域内教育资源。
　　【关键词】城乡基础教育 均等化 政府责任
　　
　　问题的提出
　　基本公共服务均等化是指政府通过制定相关基本公共服务最低标准，确保不同地区、城乡、不同群体的公民享有机会均等、结果大体相等、具有自由选择权的基本公共服务。城乡基础教育是城乡基本公共服务中的重要内容，所谓城乡基础教育均等化是指基础教育中的各级各类学校在办学经费投入、学校布局、硬件设施、师资调配、办学水平和教育质量等方面大体上处于一个比较均衡的状态，与基础教育的公共性、普及性、基础性相适应，使每一位受教育者得以公正地拥有接受教育的机会。
　　随着社会的发展以及经济水平的提高，越来越多的农民迫切需要通过知识来改变命运，基础教育均等化问题开始凸显出来。一方面，基本完成普九任务以及城乡全面实现义务教育免费的情况下，人们对于受教育的观念已经开始发生了很大的变化，对于政府提供的教育有了更高的要求。不再仅仅满足于就学权利得到保障，而是在基本实现了就学权利平等以后，对就学条件有了新的要求。另一方面，长期以来，受城乡二元结构及“先重点，后一般”教育观的影响，城乡基础教育在供给上严重不均。主要体现在办学条件的教育经费、物质条件、师资条件等方面。以生均教育费用指标为例，财政对城市学校的支持力度要远远大于农村，2001年城市小学和初中的生均预算内经费均是农村的1.7倍，生均预算内公用经费则分别是农村的3.4倍和3.2倍；①从城乡中小学教师的学历情况来看，农村中小学与城镇乃至全国平均水平都存在较大的差距：以小学为例，2007年，学历为研究生和本科的教师，城镇占全国的71.47%和69.81%，而农村仅为28.53%和30.19%，比城镇低42.94%和39.62%；在专科以下（含专科）学历的教师中，农村中小学比城镇分别高出11.22%、50.34%和69.96%。②社会心理学研究表明，如果人们的期望值在不断上升，而政府满足其需求的能力却在下降，这样会直接影响政府的权威，甚至会动摇政治统治的合法性基础。因为人们对心理期望值和实际能力之间差距的理解，即人们想得到和能得到之间差距的认识会使人们产生相对剥夺感，人们如何感知和认识他们的状况和条件要比实际的状况和条件更加重要，而感知和认识来自于人们和以前状况的比较以及人们和其他集团成员的比较。可见，各级政府要提高执政能力，促进社会持续稳定发展，满足人们对于教育公平的基本要求，必须明确其在基础教育均等化中的责任。
　　政府是推进城乡基础教育均等化的责任主体
　　从基础教育性质的角度看。萨缪尔逊在《公共支出的纯理论》中给出了公共产品的严格定义：纯粹的公共产品是指这样的物品，即每个个人消费这种物品不会导致别人对该物品的消费的减少。纯粹的公共产品有两个基本特征：非排他性和非竞争性。据此，基础教育具有明显的强制性、社会性、公益性和公平性等特征，决定了在市场机制“市场管效率、政府管公平”的情况下，政府承担相应的责任，是促进城乡基础教育均等化的基本前提。
　　从公民权利的角度看。基础教育是全体社会成员享有的一项基本权利，其所对应的正是国家和政府的基本义务，是公民对政府的要求。《世界人权宣言》第二十六条第1款规定“人人享有受教育的权利”。同时认定受教育权是28项基本人权之受益权的重要方面。这种权利是个人对国家的要求，并且是积极要求即个人要求国家加以积极行为的权利，对这些权利国家不得消极无为，而必须积极地实现和加以保障，对此，国家有不可推卸的实施义务。对于广大公民而言，基础教育并不仅仅意味着适龄儿童家长及监护人的责任和义务，基础教育首先是国家和政府的责任。采取各种有效措施确保城乡适龄儿童入学接受大致均等的规定年限的基础教育，是现代政府不容推辞的责任和义务。
　　从社会发展和民主政治的角度看。各个社会成员素质的平衡发展和总体提升是社会可持续发展的必要条件。维持社会的稳定，促进社会的和谐发展，实施科教兴国战略，变人口大国优势为人力资源大国优势，政府就必须在完成九年义务教育全面免费和普九任务的基础上大力推进城乡基础教育的均等化。因而，政府有责任保证学校尤其是农村学校大量扩充设施，并提高效率，不只在名义上，而是在事实上减轻城乡教育不平等的影响，使全国的青少年能享受同等的教育。布莱斯曾指出，现代民主政治建立在两大基础之上，授以选举权者，使民有机会申其意思；授以知识者，使民有行使其权利之能力。没有大众的普及教育，没有大致均等的教育机会保障教育公平的实现，就不可能有效地表达民意、对政府进行监督批评。而政府能否为城乡公众提供大致均等的基础教育，也是判断一个政府公正与否、民主与否的基本标准之一，对政府存在的合法性及政府的权威和公信力有直接的影响。
　　强化政府责任，推进城乡基础教育均等化的路径选择
　　强化投入责任，建立合理的经费分配机制。加大政府财政投入是实现城乡基础教育均等化的前提和基础。法律明确了农村基础教育经费保障的基本内容。修订后的《义务教育法》第二条规定国家将基础教育中的义务教育全面纳入财政保障范围，用公共财政支持义务教育发展，使义务教育今后有可靠的稳定的来源。同时规定农村基础教育所需经费由各级人民政府根据国务院规定分项目按比例负担，明确政府的责任，加大省级政府实施基础教育的责任。这一点非常重要，比起在以县为主的管理体制，政府可以在大范围内更高的层次上统筹协调，有利于推进本地区基础教育均等化。政府应当在实际工作中严格依照法律的规定，优化投入结构，按照事权和财权相统一的原则，进一步理顺中央、省、县的财政分配关系，确保教育财政拨款预算和决算都要达到法定增长要求；合理确定各级教育中政府的投入比例，突出重点领域和薄弱环节，加大对经济欠发达地区、少数民族地区和提高教育质量的投入力度，推进城乡基础教育供给的均等化。在此基础上，还应发挥政府拨款的导向作用，建立均等化的基础教育经费分配机制，公开分配标准和程序，增强透明度。
　　明确支出责任，界定各级政府的事权范围。各级政府应进一步调整财政支出结构，将教育支出列为财政支出的重点领域，保证教育财政拨款增幅明显高于财政经费收入增长幅度。积极探索建立制度化、规范化的横向财政转移支付制度，要结合省内区域功能定位，建立受益者付费与补偿机制，在利益补偿的基础上形成政府间横向转移支付关系；继续完善对口支援、结对帮扶等合作形式，积极探索城乡在新形势下结对帮扶的新形式和内容。在此基础上，还应根据公共需要的层次性和集权与分权的关系来划分各级政府的事权，对于各级政府共有的职能，应在深入调查研究的基础上，从立法的角度对各级政府的支出责任给予明确的界定，避免事权错位和重叠现象。
　　加强协调责任，整合城乡区域内教育资源。加强协调责任，是实现基础教育均等化的关键。各级政府应积极发挥协调职能，重点考虑如何合理配置教育资源，缩小城乡之间的办学差距，加强对农村薄弱学校的改造。建议政府通过制定有效政策、采取合理措施，积极推动优质教育、教学资源向农村、基层流动。一方面，教育主管部门可以通过一些优惠政策鼓励优秀毕业生和优秀教师到农村中小学任教、示教、支教，每年选派城镇学校教师、行政人员到农村学校任教、担任领导职务或挂职锻炼，在此基础上建立城镇教师到农村学校轮岗、中心校教师到村小轮岗制度，以及要求城镇学校教师晋升中高级专业技术职务必须有在农村学校任教一至两年的经历等。另一方面，教育主管部门还应创造条件，鼓励、支持农村中小学的教师到优质学校跟班进修、交流学习。需要注意的是，当前农村中小学布局特点是规模小且分散，建议政府相关部门以农村中心集镇为中心，实行撤、合、并、建等方式，把边远的农村中小学建成寄宿制学校。这样做还可以让那些父母长期在外打工的“留守学生”集中在学校学习和生活，以促进“留守学生”的健康成长。另外，各级政府还应当采取有效的策略整合社会各界力量，通过舆论宣传、政策倾斜鼓励，引导社会力量投资基础教育。
　　基础教育作为一种公共产品，应该由政府去平衡城乡之间的差异。如何将公平、公正、均衡发展理念深入到各级政府领导的思想中，积极探索有效的机制及模式，保障城乡公民都享有一定标准之上的基础教育公共产品，并随着经济发展水平和财力水平的提高不断提高均等化的底线，应成为理论界与实务界的研究热点与关注焦点。（作者单位：黑龙江省牡丹江师范学院政法学院；本文系教育部人文社会科学研究一般项目“城乡基础教育均等化的动力机制与模式选择”研究成果，项目编号：09YJC810038）
　　
　　注释
　　①石绍宾：《基础教育均等化供给研究》，北京：经济科学出版社，2008年，第2～3页。
　　②庞笑萌：“我国城乡基础教育供给的不均等及制度创新”，《首届农林院校教育管理类研究生学术论坛论文集》，2009年。