基于逻辑模型的食品安全专项资金绩效评价体系及结果分析

　　【摘 要】本文以G省2012年食品安全专项资金的使用情况为绩效评估的对象，基于逻辑模型构建了一套食品安全专项资金绩效测量指标体系，并在此基础上对21个食品安全专项218737.4万元资金的使用绩效进行全面系统的评估。实证分析的结果显示：2012年G省食品安全专项资金总体绩效表现良好，基本实现专项资金的绩效目标，社会经济效益发挥较好；但是，仍存在绩效目标不清晰且设置不合理、资金使用范围不明确、资金支出结构不合理、专项资金部门化、缺乏政策合力等问题。这些问题主要与资金分配机制固化、资金管理办法不完善、监管资源配置分散以及监管手段落后等有关。因此，应强化绩效观念，形成“花钱必问效”的理念；逐步推进绩效预算，将绩效信息作为资金分配的重要参考依据。
　　【关键词】食品安全；专项资金；财政支出；绩效评价；逻辑模型
　　【中图分类号】D035 【文献标识码】A【文章编号】1009-4997（2014）05-0044-14
　　引言
　　近年来，为了完善食品安全监管体制机制，全面提升食品安全监管能力，政府在食品安全领域的资金投入不断增大，并且在《国家食品安全监管体系“十二五”规划》中明确规定，要“建立与食品安全监管职责相匹配的财政经费投入保障机制，各级政府要加大对食品安全监管体系建设投入力度”。以G省为例，2012年G省首次将食品安全纳入“十件民生实事”的保障范围，全年省级财政共安排218737.4万元用于落实食品安全的民生保障，并且承诺今后将逐年增加食品安全专项资金的投入。然而，食品安全问题的有效解决，需要国家财政资金的投入保障，更有赖于这些资金投入所产生的绩效。面对频频发生的食品安全事件，人们常常会质疑：为什么国家和政府声称在食品安全上投入了那么多的专项资金，但食品安全的监管绩效依然不尽如人意呢？政府的钱到底“花在哪里？怎么花？花的绩效如何？”等这些问题非常值得我们深入探讨。
　　因此，本文拟以G省2012年食品安全专项资金的使用情况作为绩效评价的对象，借助逻辑模型构建了一套食品安全专项资金绩效测量指标体系，并在此基础上对21个食品安全专项、共218737.4万元资金的使用绩效进行全面系统的评估（包括宏观评价、微观评价以及自评审核），尝试回答政府食品安全专项资金“花在哪里？怎么花？花的绩效如何？”等问题，进而深入挖掘食品安全专项资金在管理和使用过程中存在的问题及其背后的成因。
　　一、文献综述
　　财政资金的使用对于很多人而言是一个“黑箱”，为了打开这个“黑箱”，学术界曾在这方面进行了不懈的探索，已有研究主要集中在：
　　（一）关于财政支出绩效评价的内涵的研究
　　对于财政支出绩效评价的基本内涵，目前主要有“制度说”和“行为说”两种观点。持“制度说”的学者认为财政支出绩效评价是一项对财政支出进行有效管理的制度。如马国贤[1]认为，财政支出效益（绩效）评价是根据投入产出原理，借助一定分析工具，对财政支出的效果进行分析和评价的制度。持“行为说”的学者认为财政支出绩效评价是对财政支出活动效果评估的活动，如朱志刚[2]认为，财政支出绩效评价是指运用科学规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果（包括经济绩效、政治绩效和社会绩效）进行科学的客观公正的衡量比较和综合评价。
　　（二）关于财政支出绩效评价主体的研究
　　在欧美国家，财政资金的绩效评价主要由专门的绩效审计机构来完成，这些机构独立于行政机关，与立法机关和司法机关有着较密切的联系，如美国的审计总署、英国的国家审计署等。[3]目前，我国的政府财政绩效评价由财政部门主导，这种相对单一、封闭的评价主体模式造成政府部门既是裁判员又是运动员的怪象，其公平性和公正性容易受到学界的质疑，评价结果公信力有限。[4]随着非政府组织的发展和实践，越来越多的财政支出绩效评价委托由第三方来完成。主要包括：非政府组织，非营利组织以及中介组织。[5]相较于政府部门主导的评价，第三方评价更容易摆脱打人情分的困扰，利用扎实的专业基础对财政支出进行评价，有利于保持客观、公正。[6]
　　（三）关于财政支出绩效评价指标体系构建的研究
　　指标体系是财政支出绩效评价的核心问题，揭示财政支出存在问题的重要量化手段。（1）在指标体系的构建原则方面，不少学者提出了自己的见解，比较典型的是遵循经济性、效益性、合规性等原则[7]；当然，也有其他的原则，如：苏霞等[8]提出的六大原则，分别是科学性与效用性结合、相关性与系统性结合、纵向和横向指标相结合、定量和定性相结合、前瞻性和适用性相结合、重点和全面相结合等。（2）在指标体系构建工具选择方面，运用逻辑模型[9]、平衡计分卡[10]等先进的绩效评估工具构建了具有地方特色的指标体系。（3）在项目绩效评估体系的构建方面，目前不少学者在义务教育财政专项资金[11]、林业财政专项资金[12]、新型农村合作医疗财政专项资金[13]等领域构建了理论上的评价指标体系。
　　（四）关于食品安全专项资金绩效评价的研究
　　（1）在指标体系构建方面，吴琪等人[14]运用关键指标法，从预算管理、支出状况、监督管理和预算分析四个维度构建了国家药品评价抽验专项经费的绩效评价指标体系。喻丹等人（2012）[15]在此基础上，运用层次分析法对国家药品评价抽验专项经费绩效评价体系进行赋权，并对A省2009—2011年此专项资金的使用情况进行绩效评价。（2）在专项经费的绩效管理制度方面，王燕等人（2013）[16]提出应该从前期制度、程序制度以及后期制度建设三方面着手构建比较完善的食品安全监管专项经费管理制度。
　　上述研究更多是从理论上探讨财政支出绩效评价的问题，囿于我国现有的财政支出透明度状况以及政府信息公开程度，这些研究较少涉及到“真实公共行政世界”中财政支出绩效评价问题，因而难以有效地回应公众对于“钱花在哪里了？怎么花？花的绩效如何？”等问题的质疑，也无法在理论上对我国财政绩效评价以及财政管理体制的深层次问题进行深入的探讨。