构建农村义务教育经费政府分担机制的思路与对策
摘要：农村义务教育是提高农民素质、增进农民福祉的重要保证，也是当前农民群众最关心、要求最迫切的事情，应作为建设社会主义新农村的一项重要任务来抓。要使农村义务教育走出困境，必须把财税体制改革与农村义务教育结合起来，以科学发展观和构建和谐社会的理念重新审视农村义务教育经费的供给问题，克服取消农业税给农村义务教育经费保障机制带来的冲击，努力建立与财税体制改革和农村税费改革相适应的新型经费保障机制，即在公共财政框架下，根据财权与事权相对称以及地区间教育公平原则，以中央和省级政府为主体，各级政府合理分担的农村义务教育经费政府保障新机制。
关键词：农村义务教育；责任分担模式；经费负担机制
中图分类号：G522.3；F812.45 文献标识码：A 文章编号：1005－0892(2007)07－0035－05
近年来，我国政府进行了两次力度较大的农村财政改革，即始于2000年的农村税费改革和始于2003年的取消农业税改革，使我国农村财政经济进入了结束农业税费的新时期，对于广大农民群众减负增收具有重要的现实意义。但由于改革后农村义务教育经费来源渠道发生变化，农民投入退出较快，政府投入跟进不足，使经费不足问题愈加凸现，如何在这一新形势下保障农村义务教育经费的及时足额供给成为当前社会各界讨论的热门话题。本文运用经济学理论分析农村义务教育政府供给的必要性和政府责任分担模式，深入探讨了目前我国“以县为主”体制中存在的问题及原因，为构建新时期农村义务教育经费政府分级负担机制提出了一些建议。
一、农村义务教育产品的属性。要求政府部门承担起供给主体的责任
公共产品是指这类在消费中具有非竞争性和非排他性的产品，其效用具有不可分割性。公共产品依据非竞争性和非排他性的程度不同可以分为纯公共品和准公共品两大类，按受益范围不同还可以分为全国性公共品和地方性公共品。公共产品的特性决定了必须对其进行联合或共同消费，若由私人部门按边际成本定价会血本无归，并且产生的“免费搭车”问题也使私人部门束手无策，因此这类产品一般由公共部门来提供。按照公共品有效供给理论，全国性纯公共品应当由中央政府提供，地方性纯公共品应当由地方各级政府提供，准公共品的提供方式相对复杂些，既可以由政府部门以免费或收费的方式提供，也可以由私人部门通过市场提供(李文星，2006)。
由于农村义务教育通过立法规范受教育者家庭及各级政府行为，在普及了农村义务教育的地区，个人接受了义务教育并不妨碍他人同样接受义务教育，也不存在因某些人没有或不愿意付费就将其排斥在义务教育受益范围之外，因此农村义务教育同时具有消费的非竞争性和受益的非排他性。此外，农村义务教育还具有全国范围内生产、消费的双重正外部性：不发达地区农村义务教育所培养的学生通过在高等学校继续深造，毕业后往往选择去经济发达地区创业发展，使得发达地区享受了不发达地区农村义务教育投资的正外部性；个体消费义务教育既使自己受益，国民素质(特别是农民素质)的提高也降低了社会的“维持成本”，提高了社会资源的配置效率，使社会享受到了农村义务教育消费带来的正外部性。因此，我们可以认为，农村义务教育产品的属性近乎全国性纯公共品粟玉香，2000)。正外部性的存在使得农村义务教育的社会效益远大于其私人效益，这种公共产品若由市场上理性的私人部门来进行投资是否有效率呢?我们用图形加以分析(见图1)。
在图1中，MPB为私人边际收益曲线，MEB为外部边际收益曲线，MC为边际成本曲线，MSB为社会边际收益曲线，且MSB=MPB+MEB，因为存在正外部性，农村义务教育的社会边际收益大于私人边际收益。为实现私人利润最大化，私人部门会根据MPB=MC来确定供应量Q1，但其社会效益最大化的产量为MSB=MC时所确定的产量Q2。可见，只要存在正外部性，一种物品或劳务的私人边际收益就会小于其社会边际效益，因而依据私人利润最大化原则作出的供给决策将会呈现不足状态，未能达到帕累托最优。既然农村义务教育所产生的正外部效应的受益对象是全社会，那么代表社会利益的政府理应为社会所获得的这部分收益付费，通过对农村义务教育的预算拨款承担外部效益的成本，使其私人收益等于社会收益，实现正的外部效益内在化。
二、农村义务教育政府责任分担模式及分级负担的博弈分析
(一)发达国家农村义务教育政府责任分担模式
在存在多级政府的前提下，各级政府的职能和责任范围是不同的，因此在明确了农村义务教育这种公共品需要由政府提供之后，还要进一步分析各级政府所应该承担的责任，这也是农村义务教育产品能够有效供给的关键所在。从发达国家的实践看，其义务教育的管理及政府责任分担模式基本上经历了“以地方政府为主”到“以地方政府管理为主，各级政府共同分担经费”的变迁，并且投入主体的重心从原来的三级行政当局上移至一级或二级行政当局，如美国将义务教育支出的主体从地方学区上移至州，州政府承担了义务教育经费的40％，联邦政府的投入比重也由1940年以前的0.4％提高到1980年的9.8％；法国从市镇上移至中央，中央政府通过国民教育部把全国义务教育教师的工资直接划拨到教师个人帐户，从而承担了70％以上的义务教育经费；德国从市镇上移至州，州政府将教师工资直接划拨到教师个人帐户，约占义务教育经费的75％；日本从町村上移至中央和县(相当于我国的省)，二者分别承担了义务教育经费的25％和68％(蔡红英，2005)。
之所以进行上述改变，笔者认为主要基于以下三点考虑：一是农村义务教育具有全国范围的正外部性，基层地方政府基于财政效率考虑，通常不愿意承担过多的财政责任，而中央政府作为全国性公共品的提供者，为了增进社会效益和福利，有足够的动力来承担这类公共品的供给；二是长期推行低重心的地方政府负担模式，在财权上移的分税制财政体制下通常使地方财政不堪重负，而在财政收入上处于优势的中央政府有足够的财力来负担这类公共品的供给；三是由于地区经济发展不平衡，地方办学容易造成义务教育结果不公平，而具有公平资源配置能力的中央政府可以站在均等化服务的高度来促进地区间、人际间义务教育公平目标的实现。实行“以地方政府管理为主，各级政府共同分担经费”的农村义务教育政府责任分担模式，不仅承担主要管理责任的基层地方政府负有一定的投资责任，而且中央或较高层次的地方政府负有比基层地方政府更大的投资责任。这一模式既可以充分调动地方政府管理义务教育的积极性，又可以依靠中央政府的宏观调控力量和稳定雄厚的财力保证农村义务教育持续健康的发展，因而成为当今各国政府的首选。
(二)分级负担机制：政府间的博弈
