高等教育民营化改革路径选择

　　内容摘要 高等教育民营化已成为当今世界各国和地区发展高等教育的普遍做法，其实质是利用公民社会选择机制和市场机制来打破政府及其附属机构对于公共教育的垄断，形成一种包括公民社会选择和市场机制在内的多样化的公共教育供给机制。高等教育民营化的关键是实现政府教育职能的重新构造，即剥离传统计划体制赋予政府的不适当权力，实现全能教育行政向有限教育行政的变革。
　　关键词 民营化高等教育转制路径
　　作 者 龚鹰，浙江海洋学院社科部副教授。（浙江舟山：316004）
　　
　　20世纪80年代以来，为解决高等教育经费投入短缺与国家扩大教育规模的矛盾，世界各国高等教育都经历了程度不一的民营化变革，即政府逐步放松管制，将市场的逻辑贯穿于大学改革的过程中，使大学呈现出新的态势。20世纪90年代以来，随着我国高等教育结构的不断调整和规模快速扩张，市场机制引入高等教育的力度也不断增强。高等教育办学与投资体制经历着一场深刻的变革，如民办高等教育的蓬勃发展，教育成本分担理论下学生学费的不断增加等。作为探索我国高等教育改革的道路之一，高等教育民营化越来越受到人们的关注。
　　
　　高等教育民营化解析
　　
　　高等教育民营化已成为当今世界各国和地区发展高等教育的普遍做法，其实质是利用公民社会选择机制和市场机制来打破政府及其附属机构对于公共教育的垄断，形成一种包括公民社会选择和市场机制在内的多样化的公共教育供给机制。从概念而言，高等教育民营化应包括三个方面含义：第一，高等教育是一种特殊产业。在知识型社会中，高等教育已从经济社会的边缘日益走向经济生活的中心。高等教育不能仅仅看作是国家的公共福利事业，应该成为一种基础性、先导性的知识产业。第二，高等教育的举办者、办学者或投资者、经营者应该多元化。政府不应该作为高等教育举办、投资、经营的唯一主体，私立（民办）、混合制高等学校都应成为国家高等教育系统的组成部分，在法律上不存在谁是谁的补充问题。第三，传统意义上的公立高等学校模式将发生变化。一是学校经费来源的不断多样化使得“国拨经费”不再作为唯一的或主体投资；二是公立学校内部开始出现蓬勃发展的民营二级学院。
　　一、 公共产品理论：高等教育民营化的理论依据
　　公共事业由众多的公共组织构成，包括最初的国家（政府），后来的互惠性公共组织（俱乐部组织）、公益性公共组织（慈善机构、教科文卫组织）等，它们在不同程度上提供公共物品，只不过其所提供的公共物品的程度和范围不同罢了。一般来说，由政府提供的公共物品多为“纯公共物品”，如公共安全、公共政策和一些基础设施等；而由政府之外的其他公共组织提供的多为“准公共物品”，如部分教育产品、部分卫生产品等。［1］高等教育就是一种准公共产品。从高等教育产品消费的受益范围来看，一方面，受教育者通过接受教育，学到了知识和技能，从而提高了自身在未来经济活动中的竞争能力，也增加了自己获得收入与享受生活的能力。这是一种内部效益，这种利益完全为受教育者所拥有并且不会因为其他受教育者的增加而减少。另一方面，消费高等教育产品，在给受教育者带来利益的同时，还有相当大的一部分利益通过受教育者外溢给了社会，使社会生产率得以提高，使民族文化素养得以提升。从这种意义上来说，高等教育产品是非竞争性和非排斥性不完全的产品，即准公共产品。准公共产品是高等教育固有的属性，这一特性决定高等教育可以更多地依靠社会民间组织—— 特别是市场—— 而减少对政府的依赖，即实行民营化，以此拓宽高等教育改革的社会空间，促进民办高等教育的发展。
　　二、供求关系：高等教育民营化的基本依据
　　供求关系是教育发展战略选择的基本依据。当前乃至今后较长一段时间，我国高等教育发展面临的主要矛盾是社会日益增长的教育需求与相对不足的教育供给能力之间的矛盾。近20多年来，尤其是1999年高校扩招以来，我国高等教育发展一直走的是以增设公立高校和扩大公立高校规模为特征的“外延式”发展之路。［2］资料显示，2004年我国普通高校学校数比1998年增长69.38%，普通高校本专科招生数则由1998年的108.36万人快速增长到447.34万人，短短6年增长3.13倍，净增338.98万人。目前，我国普通高校在校生数已达1350万人，规模相当可观，但仍不能充分满足人民群众接受高等教育的需求。根据“十一五”规划初步测算，到2010年，我国普通高校在校生要达到2000万人，2020年要接近3000万人。也就是说，在今后一个相当长的时间内，高等教育规模还将持续发展。高等教育数量的快速发展，质量的保证和提高都必须以经费水平的提高为依托，但我国高等教育规模的快速增长与教育投入的严重不足已形成尖锐的矛盾，直接影响到高等教育的质量和可持续发展。与1998年相比，2001年全国各类高校招生规模翻了一番多，各类高校的在校生数达1300万人左右，但各级政府的实际投入仅为按照标准所需投入的一半。
　　从总体经费水平来看，在现行财政体制下，政府投入高等教育的经费一直都很有限。况且，与义务教育投资额相比，高等教育在整个教育投资中已占用了过多的财政资金。在以后的教育投资总额中，高等教育所占的比重将会呈逐步下降的趋势，这意味着我国高等教育经费投入增加的潜力已不大。既然国家对高等教育的经费投入水平已基本进入了投资和增长的极限，高等教育经费以后的增量部分必然主要依靠内涵式发展，在制度创新上谋求新路。以民营化发展理念，引入市场机制，挖掘现有高等教育资源潜力，谋求更加多元的经费投入渠道、提升办学效益，无疑是缓解高等教育供求矛盾的必由之路。
　　三、制度创新：高等教育民营化的内在动力
　　在相当长的时间内，政府作为高等教育资源的唯一供给者，有意无意地忽视了大学自身的特性和需要。政府及教育行政主管部门集举办者、办学者和管理者于一身，自上而下做出决策并进行管理。学校很难自主进行资源的优化配置，也不能根据自己掌握和支配的外部信息及时做出预期反应，更不会承担任何产权责任风险，因而学校发展的内源性动力严重不足。在盲目“扩招”的政策指引下，大学作为学术组织本应持有的内在规定性和“象牙塔”精神却置于学校管理视野之外。因此，只有通过制度创新，才能使中国高等教育走出现实的困境。
　　根据我国当前社会转型的实际情况，高等教育制度创新走民营化的道路不失为一种明智的选择。进行以经济市场模式为导向的高等教育改革，逐渐减少或降低学校的公共财政投入，进而提高私人资本对学校的财政投入，可以增强学校对社会的责任感。它改变了高等学校过去由于在经济上只与政府发生关系，从而在办学上也过分依赖政府的状况，为高等学校注入了管理和经济的活力，使得高等学校面向社会自主办学具有了经济基础。［3］此外，高校在招生、教育教学、科学研究、师资聘任、学位授予等方面享有充分的办学自主权，不受官僚机构、政治团体等非学术力量的干扰和侵害；积极主动面向社会开放办学，更加灵活地加强人才培养与社会需求、加强科研开发与经济发展的密切联系，广泛利用社会资源，提高办学的质量和效益；大学作为独立的法人实体，既设有董事会、理事会等决策机构，又有各方代表参与的评议会、教授会等，能有效实行民主参与和管理的制度，促进大学健康发展。