比较市町村制与我国乡绅制度下的公民教育

　　摘 要：市町村制是日本最底层的地方行政单位，其颁布与施行巩固了明治维新时期建立起来的中央集权制度，实现了基层居民自治，而“公民”这一概念也是随着市町村制的颁布与推行而产生；另一方面，在我国古代，在“皇权不下县”的基层农村，主要依靠乡绅自治制度来实行中央权力到基层的延伸，而乡绅非官非民其行政权力的产生也由当地百姓选举决定，一定程度上也体现了居民自治。那么日本的市町村制与我国的乡绅制度在实现基层民主自治、施行公民教育方面是否起到积极作用，二者在公民教育的路径方面是否有异同之处，笔者将在这里进行粗略的探讨。
　　关键词：市町村制；乡绅制度；公民教育
　　一、日本市町村制
　　明治四年，日本废藩设县，设置府和县代替原来的藩，由中央直接任命的府县知事管理地方，建立中央集权的全国统一体制。此后根据明治十一年（1878）和十三年制定的《郡区镇村编制法》、《府县会规则》、《地方税规则》和《区镇村会法》，为规定日本地方自治制中的市町村制和府县制奠定了重要基石。[1]在此条件下，日本确立了市镇村制、府县制和郡制。明治二十一年，日本形成了完整的市镇村地方自治制度，两年后，都道府县体制得到真正确立。
　　在很长一段时期内，日本的地方自治政府与中央处于“指挥与被指挥的、监督与被监督”的关系。其体现在，地方条例的制定、修改和废除都必须报中央任命的自治大臣的批准，[2]而自治大臣也可以通过上告高等法院罢免自治政府的首长，即中央有权通过法定程序罢免自治政府首长。但经过历史的发展，现今的关系更多地表现为“平等与合作”的关系，但由于地方政体的财源与某些政策向导来源于中央，因此仍然是受到中央政府一定程度上的牵制。地方自治机关的主要职权有：维护、保存和使用属于自治体的财产；处理有关消防、卫生、美化及防止公害污染等地方性福利事务，从事某些工商业；办理户口、登记居民身份证；支配地反警察以及在法律规定的范围内制定条例等。[3]包括市町村制的日本地方公共团体主要由议会、首长组成。日本现行宪法确定了地方公共团体议会与行政委员会均有居民直接选举产生。其中，议会是决策机关，是基于“公意”[4]的表决机构与议事机关。一般地，没有议会的意志决定，普通地方公共团体的意志和行为不能有效成立。首长与议会处于相互平行的地位，相互牵制，防止任何一方的独断专行，实现公平。民主的行政。“首长与议会在运营行政之际被期待着像一车两轮的协作。”[5]这是日本自治制度的显著特征之一：二元代表制。
　　市町村制的施行实现了最底层居民参政议政、民主投票民主选举的权力，使得决策更加透明化与公正化。同时，有利于促进地方民主主义和公民教育，公民教育在具体的政治事务参与过程中潜移默化。但日本的公民教育是晚于公民自治的实质制度而产生的，在教育方面，日本在1890年颁布的《教育敕语》表明教育的总纲领：把培养“忠君爱国”的“臣民”作为教育的最高宗旨。但是市町村制的颁布与施行却真正地引发了日本“公民”概念的出现，使基层居民有了参政议政的实践阵地，在居民通过参加地方性政治事务的过程中开始关注国事，并开始注重自身的合法权利。
　　二、我国乡绅制度
　　我国绅士制度又称“乡绅自治制度”，乡绅在中国传统自治观中一直占据着不可忽视作用。自秦代中央集权制国家建立，中央与地方的关系就是统治与被统治的关系，地方行政制度经历了从秦代的郡县制到元明清的行省制，然而在土地辽阔的中国，在以“地域凝聚力”为基础的农村基层，朝廷势力很难延、伸辐射到，造成了“天高皇帝远”、“皇权不下县”的状态，而乡绅便弥补了这一空缺，乡绅自治，也并非来自民众的委托，而是政府的委托，作为政治治理民众的工具，秉承政府政令，管理乡村事务，是“集权行政下的一种土著自治”。[6]明清时期的乡绅主要包括两类：一类是致仕、卸任甚至坐废的回乡官员，以及现任官员家乡的亲戚子弟；另一类是府州县学的生员、国子监的监生，以及在乡试、会试中及第的举人和进士。[7]“绅出为官、官退为绅。”[8]正如费孝通所说：“绅权是皇权的延伸”“绅士是退任的官僚或是官僚的亲戚。他们在野，可是朝内有人。”到晚晴，由于清末新政与废除科举，精英们纷纷走出乡野，安身立命于都市，这造成了留居乡村的精英人才急剧流失以及乡绅的素质不断恶化，致使一向居于“民望之首”乡绅蜕变为“平民之公敌”，乡绅演变成“劣绅”[9]是晚晴制度变迁下的历史产物。晚晴政府加大改革力度，把改革新政的权力下发到各地乡绅，由乡绅办学校、办警察局。这实际上就纵容了各地乡绅以“改制”的名义把社会公权公然私人化，导致权力急剧膨胀。并官官护卫、官商勾结，更加肆无忌惮地对于乡村地方公产的占有和私利化，导致乡绅群体与居民的矛盾不断恶化。到20世纪初“绅民冲突”愈发恶劣，各地“毁学杀绅”的事件层出不穷。到20年代国共两党打击土豪劣绅的运动，也是清末“绅民冲突”的历史逻辑延续。
　　告老还乡的乡绅在各地基层社会承担起了乡村的基层管理工作，是国家权力管理基层社会的一个重要补充。封建政府给予他们各种特权，使他们在地方上成为高踞于平民之上的特权阶层。但乡绅非国家行政机构的官员，是连接官治与民治的桥梁，乡绅自治也属于地方自治。乡绅自治权就其实际运作而言，表现为乡里社会绝大多数事务皆由乡里社会居于优势地位的乡绅、族长和保甲头来进行治理。从表面上看，乡绅自治仍然受中央制约，但实际中央权威并不能真正触及地方管辖的具体事务，在此情况下，双方都已默认的方式对待管制领域问题。一般情况下，只要不触及国家的统一问题，国家都是通过地方权威治理地方地方社会，因此朝廷给予管理地方的乡绅群体一定程度的“优待”：如给予特权、建立牌坊等，使之不生造反之心。乡里制度的主要职责主要集中在征收赋税、教化民众和清查户口等方面。乡绅对于居民的教化作用主要通过“乡约”来实现的，所谓乡约，是一种乡村中依靠地缘关系或血缘关系组织起来的民众组织。[10]较为著名的是陕西省蓝天的吕氏乡约，其有一个简单的组织：约正一至二人，由公正贤明的乡绅担任，任期不定；约正下有一个值月，按月论选一次，从农民中物色人员。作为约正的乡绅，每月在定期的集会上，讲解约文，教育约民，主持赏罚礼仪，其目的是要使约民都成为自觉奉公守法、知礼习义的乡民，其本质是道德教化，为封建的中央集权国家培养奴化的臣民。不止控制地方文教，到了明末时期，乡绅地主又通过掌握乡约而控制一些地主武装，扩大自己的势力，强化乡绅地主对农村的统治。在整个明清时期，乡约都掌握在当地乡绅地主手中，它长期打着“劝善改过”、“正人心”、“厚德行”、“广教化”的旗号，使人们从思想上、行为上自觉遵守封建秩序和封建道德规范，是一种和风细雨式的潜移默化教育，对人们进行思想统治。可见，即使乡绅自治给予地方较大的自主权却在很小范围内上反应了民主的概念，虽然在乡约里的约正、值月都并非官方委派，都是当地市民选出，但缺乏明确的制度对其选举过程进行规制，这就造成过程的不明朗性，给各种权利相互勾结大开方便之门。