农村教育提升：工业反哺农业的根本
摘要：我国政府反哺农业财力有限，工业反哺农业的着重点应放在最能对农业发展产生长久支撑作用的教育上，并借鉴国外一些成功经验，通过设立专项教育基金、制定优惠鼓励政策、完善教育人事和培训制度、健全教育管理和监督机制等有效措施，促进农村和农村教育发展。关键词：农村教育；工业反哺农业；国际经验中图分类号：F303.3文献标志码：A文章编号：1001-7836（2014）10-0001-04
一、工业反哺农业视阈下提升农村教育的意义工业反哺农业有资金反哺、文化反哺、制度反哺、权力反哺等多种方式和途径。发展农村教育是文化反哺的核心，是工业反哺农业的根本。 一些发达国家如美国早在20世纪初就开始进行工业反哺农业了。尽管各国工业反哺农业有不同的模式，但多数国家实施工业反哺农业战略后，由于政府反哺农业的财力有限，以及区分不同反哺路径的轻重缓急，优先考虑的是教育、医疗卫生、技术开发、粮食价格支持，其次是农村基础设施建设；直至近几年，由于粮食价格支持政策的弊端日渐显现，才实行对农业直接补贴的政策[1]。实行工业反哺农业战略后，发达国家农业效率迅速提高，农业产量迅速增加。如美国1820年一个农业劳动力仅能供养4.1人，1970年达到47人[2]；德国过去一个农村劳动力仅能供养10个人，现在则一人能养71人[3]。美国经济学家舒尔茨认为，促使农业迅速发展的重要原因，已不是土地、劳动力或金融资本存量的增加，而是人的知识和技能的提高。一个国家在经济现代化的进程中亦是如此，“耕地的经济重要性在下降，而人力资本，即知识和技能的经济重要性在上升。”[4]
我国是发展中国家，农村人口众多，政府反哺农业的财力更加有限。正因为如此，之前曾有学者如林毅夫认为，我国还没有达到大规模反哺农业的阶段[5]。为了使政府有限的反哺资金发挥更大的作用，我国工业反哺农业应优先选择对农业发展产生长期效应的路径，而不是短期内增加农民收入的项目。与其他路径和方式相比，能提高农村和农业自我发展能力，最能对农村和农业发展产生长久支撑作用的，是对农村和农业教育的投入。虽然农村教育对我国农村产出的贡献率较低，但其作用越来越显著。在1984—2004年的20年发展过程中，前10年教育对农村经济增长的作用不够明显，而后10年农村教育发展带来的效应则不断扩散，对农村经济增长的促进作用明显增强[6]。20多年来，我国农村教育对农村经济增长的贡献率达24%，农村人口平均受教育年限每增加一年，农村经济就增长0.28%[7]。笔者根据《中国农村住户调查年鉴2010》的相关资料计算也发现，2009年我国东、中、西部三地区的人均纯收入分别为6 743元、4 865元和3 686元，其农村劳动力中具有高中（中专）及以上文化程度的人占其农村劳动力总数的比重，分别为21%、15.8%、11.6%，而文盲、半文盲及小学文化程度的劳动力占农村劳动力的比重，分别为23.7%、28.2%、43.4%。农民经济收入与其文化水平具有明显的正比例关系。
2004年我国拉开工业反哺农业序幕后，农村和农村教育得到了迅速发展。2007年全国实现了农村全免费义务教育，很多地区也加大了对农民和农民工培训的力度。但与“物质反哺”相比，“精神反哺”投入不足，农村和农民教育还存在较多的问题。一是农村基础教育投入不足，一些地区的小孩仍自己背着课桌去上学，城乡之间、学校之间教育发展不均衡，农村教育质量有待提高。二是农民职业技术教育仍得不到足够的重视，农村劳动力接受继续教育的面还很小，程度很低。三是农民和农村教育缺乏科学的方法，教育培训效果差。在一些地区农民把参加培训班学习称为“开会”，目的是为了获取每天10 元的误工补贴，出勤率也只有50%[8]；还有一些地区培训机构弄虚作假，套取并违规使用国家下拨的培训资金，农民教育和培训效率很低。 经过10年的工业反哺农业，我国农村和农业基础设施建设逐步得到加强，农业得到迅速发展，农民生活水平也开始向小康迈进。为促进农业快速持续健康发展，从根本上解决三农问题，我国应借鉴国外经验，在工业反哺农业的政策取向上，将发展农村教育置于优先位置，切实提高我国农村人口和农业劳动力的文化科技素质。二、国外发展农村和农民教育的基本经验 1通过专项教育计划项目，多方面扶持农村教育 在大多数国家，政府财政对教育的投入，一般有两种形式。一是基本性的拨款，主要用于国民教育的基本支出；二是专项拨款，主要用于发展职业培训和特殊教育等。这两种拨款方式都没有考虑到农村教育发展的实际需要。为弥补这两种拨款方式的不足，加快农村教育的发展，很多国家还设立农村教育发展专项计划项目，实施对农村教育的补偿政策。如在美国，为支持少数民族及移民的教育、就业等，从20世纪60年代中期开始就实施“肯定性行动计划”；2000年，为适应农村地区基础教育新发展的需要，克林顿政府通过了“农村教育成就项目”；2002年布什政府又对“农村教育成就项目”进行了重新授权，力图通过该项目为农村社区教育机会均等提供更强有力的资金支持[9]。在印度，1987年开始实行旨在改善农村学校教学设施和教学环境的“黑板行动”计划；同时，还利用一些国际基金扶持偏远落后的农村地区普及初等教育[10]。在尼泊尔，通过向其他行业征收收入税及利用外资的方式设立农村教育基金，仅1981—1985年，尼泊尔同期教育外的财政援助资金就相当于国家公共教育总预算的19.7%，此后这一比例还在提高[11]。在其他国家如哥伦比亚也有普及农村小学教育的“新学校计划”等类似的专项基金项目或计划。这些专项基金项目除了用于学校基础设施建设外，还用于扶助学生和提升教师。如美国克林顿政府通过的“农村教育成就项目”，主要是向人口贫困率在20%以上的农村学区及5～17岁之间且处于贫困线以下的农村地区孩子提供教育资金扶持，补贴学生上学交通费用、寄宿费用及学生家长陪读费用等。同时，农村低收入弱势学校也可以在促进教师专业发展方面使用该项目资金[12]；从2006年起美国联邦政府设立了农村教师奖励基金，2010年教育部又出台政策，允许农村中小学用财政增加的拨款挽留和招聘优秀教师[13]。联邦政府对农村尤其是偏远农村地区教师不仅给予生活、住房补贴，而且还给交通汽油补贴[14]。印度1995年就为全国尤其是农村地区和落后地区的小学生提供免费午餐，2000年实施农村教师素质计划，向每位教师提供20天、未培训教师60天以及新招聘教师30天的免费培训[10]。尼泊尔对于经济较落后的农村地区，整个基础教育阶段的教师工资均由政府承担，对偏远农村地区政府根据学校所在地区的偏僻和艰苦程度，向教师加发工资和边远地区津贴。边远农村教师加发工资和津贴标准为现行工资总额的20%，最高者可达 70%[11]。 2通过法律或政策规定，增强农民学习动力 大多数国家不仅以立法的形式保证农业和农村教育所必需的人力、物力和财力，而且还通过法律和政策规定，要求并鼓励农村青年和农业从业人员不断学习，以提高自身的文化科技素质。如英国政府规定，凡年满18岁的农民从业前都必须接受为期1年的技术培训并获得相当于中学程度的合格证书。1967年英国颁布的《农业教育法》对农业从业者的学历和资格又进一步做出更为严格和详细的规定：农业学校招收的学生必须是经过11年义务教育学习的学生，学生入校培训一至两年毕业后才能成为农业经营者[15]。德国1983年教育法规定，年轻人接受完义务或中学教育后，如想从事农业生产，成为一名合格的农业专业工人，还要接受3年的农业双元制职业教育，获得绿色证书[16]。绿色证书获得者再通过一年制的专科学校学习，合格后获得农业师傅证书，才能独立经营农场和招收学徒；再进一步深造，才能成为农业企业技术员、领导及农业工程师等[17]。在法国，对农业后继者的选拔标准逐步提高，1992年以前的学历要求只是初中毕业，而1992年以后则要求高中以上学历，并且获得“农民高级技术员”证书，否则只能在农场里打工，没有资格独立经营农场，也没有资格享受国家提供的补贴和优惠贷款[18]。在美国，建立了较为完善的农民资格证书制度。在获取证书的过程中，如学不完规定的课程并通过相应的考试，就不具备农业职业资格[19]。在丹麦，政府规定要买到30公顷以上的农用地，必须是通过基础教育、技术教育、管理教育三个阶段的学习后并取得绿皮证书者，有绿证者还可以享受政府给予地价的10%的利息补助，并能获得欧洲共同市场有关环境保护的经济补助[16]。在韩国，为鼓励农民不断学习提高，培养优秀农业后继者和专业农户，不仅1990年国会通过了《农渔民发展特别措施法》，将农渔民后继者基金改为农渔村发展基金，对农业后继者提供更优惠的资金援助，而且1993年还修改了《兵役法》，将农业后继者定为产业技术要员免征兵役[6]。这些法律或政策规定，增强了农民学习的动力。 3加强组织和管理，保障教育成效 为提高农村和农民教育的效率和效果，国外一般都设立专门的机构来组织和管理农村教育和农民培训工作，建立了完整高效的农村和农民教育培训体系。在美国，20世纪50年代前后就有10多个州约1 000个县建立了面向农村的教育行政机构。这些机构是州和下属学区之间的一种有效的协调组织，主要任务是按有关法律和政策的要求，在贫困地区或少数民族地区投入大量人力、财力和物力，并鼓励社会团体开办独立中学、技术中学等，解决贫困地区或少数民族地区儿童受教育机会平等问题[20]。对农业科研和教育，美国农业部研究教育和经济司是其主管部门。各州学院系统与农业部、州、县的农业试验推广系统有着紧密的联系，其结合部就是农学院，农学院统管全州的农业科研、教育和技术推广工作。同时，美国还建立农民联合会或合作社，利用业余时间向农民传授新知识、新技术，提高农民的文化和技术水平[19]。在德国，1969年以前，主要由商业会所和农会负责农民培训，农民联合会、农村青年联合会、农科学生联谊会和农村妇女联合会协助。1969年政府颁布职业教育法后，农民教育培训主要由农业协会负责，农场和当地教育局协助管理。在英国，1965年建立农业培训局，与农学院、地方教育局共同负责农民培训工作，农业培训局主要是培训农业新雇员的农业技能，使其学会使用新农机、新设备，农业理论主要由学校教育来完成。政府对农民教育培训工作不定期地进行调查研究，并建立严格的奖励和考核制度，以保证培训的质量和效率。在法国，农民培训工作主要由农业部建立的培训晋级和就业委员会以及各省设立的相应机构来负责。政府主要负责较长期的培训，专业性的短期培训多数由农会进行。在日本和韩国，农民培训都是由国家统筹规划，政府农业部门及相关机构分工指导和协作。不同的是，日本农民培训主体主要是教育系统，而韩国农民培训主体则以农业技术推广机构和民间团体为主[21]。20世纪90年代以后，韩国乡村发展局等16个培训中心和教育研究所开始承担农民教育的义务，对农民进行新技术、新理念教育[22]。三、工业反哺农业视域下我国提升农村教育的政策选择1设立农村和农业专项基金，加大对农村和农业教育投入力度
