日本的立法后评估制度及其对中国的启示

　　摘 要:立法后评估是指法律实施一段时间后,有关部门、组织或人员对其实施效果等进行评估,发现法律实施过程中的立法问题,从而完善立法。日本的立法后评估制度经历了三个发展阶段,确立了从地方到中央的制度化路径,在制度操作上也具有一定的特色。我国应合理借鉴日本立法后评估制度“自下而上”的制度创新模式,同时更加注意立法后评估主体的多元化、评估的公开性和客观性。
　　关键词:绩效改革;政策评估;行政评价;立法后评估
　　中图分类号:D921文献标识码:A
　　文章编号:1003—0751(2009)05—0089—04
　　
　　我国正在实施的立法后评估制度,一般就是要求立法机关对法规实施情况进行调查研究,了解法规实施后取得的成就,发现法规实施中存在的问题,分析法规中各项制度设计的合法性、可操作性和针对性,从而得到科学、客观的反馈信息,以便及时修改、完善法律制度,更好地发挥法律法规的规范作用。日本于20世纪90年代中叶开始开展的“事业评估”、“行政评价”、“政策评估”都包含了政府立法评估,尤其注重政府立法后评估。日本立法后评估兴起于一些地方,在地方试点成功后,中央政府逐渐采纳,最后于2002年4月通过《行政机构实施评估政策有关的法律》(简称《政策评估法》)确立了中央行政立法后评估制度。日本立法后评估的运作模式有一定特色,对其进行系统考察对于构建我国立法后评估制度具有一定的启迪意义。
　　
　　一、日本立法后评估制度的发展历程
　　
　　日本立法后评估制度的建立有一个过程,它的路径别具特色,先从地方发展起来,然后由中央政府加以推广,最后实现在所有部门和行业实行立法后评估制度。这一过程可大致划分为三个阶段:
　　1.地方立法后评估制度的探索阶段(1995—1997年)。日本的行政改革运动首先由地方自治团体展开。1995年7月,日本三重县北川知事开展了一场“明白服务改革运动”,要求政府机构从国民的立场出发,对政府服务的质和量进行评估。1996年,三重县开展了一项名为“事务事业评价”的活动,活动重点是按照政府工作成果的各项指标来衡量其完成工作目标的程度,并据此改进以后的工作。三重县“事务事业评价”活动的贡献是,它将评估纳入整个事业过程,作为事业过程的一个环节,使事业过程成为“规划—执行—评价”(PLAN—DO—SEE)的循环过程。日本静冈县将民间设计的“业务评价表”作为分析行政活动的一种工具,于1997年开始由行政改革室设计“行政评估表”来评估行政职员的业绩。在业务评估资料的公开性方面,静冈县利用现代信息手段将所有“业务评价表”的内容输入到因特网中,公民可以很方便地检索到所有评估数研究并受到山东省法学理论“泰山学者”学术骨干的经费资助。
　　据资料。日本北海道政府于1997年实施“即时评价”,对那些长期处于停滞状态的政策重新进行讨论和评价,所采取的基本方法是:将纳入预算的每一项事业作为一个单位实行绝对评价;将一组政策作为一项事业,以各项事业的重要性和紧迫性为基础实施相对评价,以此判定每项事业的优先程度,作为事业选择的基准。北海道政府“即时评估”的贡献在于:设置了第三者委员会作为独立于政府的第三方评估主体,政府在作出最终评价之前必须听取该委员会的意见,以保证评价的客观性。
　　2.中央政府的推广阶段(1997—2002年)。日本中央政府在总结地方自治体行政评价成效的基础上,探索出中央政府的“政策评价”策略。1997年12月,日本首相桥本龙太郎在中央引入了“再评价制度”,要求与公共事业有关的六省厅(北海道开发厅、冲绳开发厅、国土厅、农林水产省、运输省和建设省)对全部公共事业进行评价。从1998年开始,日本建设省、运输省和农林水产省都对其掌管的公共事业进行了评估。1999年4月,日本内阁会议将总务省的行政监察局改为行政评价局,由其行使政策评价职能,对内阁和政府各部实施的各项政策进行全面、深入的评价,同时对内阁和政府各部实施的政策评估进行再评估。日本行政评价局在全国设立了47个地方分支机构,负责对地方政策实施状况进行评估并提出建议。2001年1月,中央政府设立了政策评价和独立行政机构评价委员会,该委员会由民间专家组成,对行政评价局实行政策评价进行必要的协商并将意见提交给总务省、邮政省等部门。
　　3.制度化及全面实施阶段(2002年至今)。日本从2002年开始实施《政策评估法》,这标志着日本政策评估制度或立法后评估制度的成熟。该项法案要求内阁和政府各部都在其权限范围内实施政策评估,评估的目的有两个:(1)把握政策效果,明确其必要性、有效性、效率性,正确反映政策规划方案实施情况;(2)公布评估结果等与评估政策有关的信息,力求对国民彻底说明内阁和政府各部的责任。①该法案还对行政评价局的评价职能进一步明确:为政策评价体系构建一个基本框架;掌握内阁和政府各部实施政策评价的过程,并编写和出版年度报告;提供政策评价培训;扩展政府统一票据交换所的职能,由票据交换所提供有关政策评价的信息供人们随时获取;促进政策评价质量的提高,尤其要通过系统地收集相关信息和研究评价的方法、技巧、技能等来提高政策评价质量等。②《政策评估法》公布实施后,日本的文部科学省、国土交通省等省厅及地方自治体都全面开展政策评估活动,对各种形式的行政立法(规章)进行了系统的评估。
　　
　　二、日本立法后评估制度的运作模式
　　
　　日本立法后评估制度在不同政府机关可能有一些不同的操作规范,但基本上大同小异,这里从总体上对该制度的评估主体、程序、方法、指标等作一系统考察。
　　1.日本立法后评估的主体。(1)内阁及政府各部、地方自治体政府部门。日本立法后评估首先在部门内进行,由各政府部门成立独立的评估机构(有的成立独立的行政评估委员会,有的成立第三者委员会)对其法律政策进行评估。(2)行政评价局。设立于总务省的中央行政评价局对每一个内阁办公室及政府各部门法律政策的必要性、效率、效果、公平性以及优先顺序作出评估,设立于地方的行政评价局分支机构对地方的政策评估进行二次评估或再评估。(3)独立行政法人评估委员会。设立独立行政法人是“政府按市场规律将一些本来由政府承担的公共事务让位于民间,并使民间机构自负其责的做法”,“迄今已有国立研究所、美术馆、博物馆等59个机构从由政府资助转换为自负盈亏的独立行政法人机关”。③本来成立行政法人评估委员会是为了对独立行政法人的政策实施情况进行评估,但其后来成了重要的相对独立的政策评估机构,如日本文部省也吸收独立行政法人评估委员会进行法律政策评估。(4)政策评价和独立行政机构评估委员会。该委员会于2001年1月成立,从全国专家、学者和名望较高的人中选出5000名作为委员,由总务大臣认可,担当行政调查、行政监察方面的工作。④
　　2.日本立法后评估的对象。从日本立法后评估制度的实际运作来看,其主要以政府行政立法所确定的政策为评估对象。日本现行行政立法体系包括中央行政立法和地方行政立法,中央行政立法有这样一些形式:(1)政令,指内阁经内阁会议制定而由天皇公布的行为规则;(2)府、省令,是由内阁总理大臣、各省大臣就其主管的行政事务制定的行为规则;(3)外局规则,是由外局首长依其他法律规定发布的命令;(4)独立机构的规则,指由人事院或会计检察院等独立行政机构依其权限发布的命令;(5)告示、指示、通知。日本《行政组织法》第14条规定:“各大臣、各委员会及各厅长官就其机关职掌事务,为命令及指示起见,得对其所属各机关及职员发布指示和通知;有公告之必要时,得发布告示。”⑤地方行政立法即地方自治立法,是地方公共团体根据其自治权制定的法规性规定,包括两种形式:条例和规章。这些政府立法有时作为独立的评估对象,如政策评估中涉及政策的政府规章就可以作为独立的评估对象;有时是附带的评估对象,如在评估行政事业过程中对涉及行政事业政策的政府规章就只进行附带性的评估。