基于绩效导向的地方高校财政拨款机制研究

　　摘 要：近20年来，我国的高等教育发展迅速，国家各级财政对高等教育的投入也日趋增多。立足地方高校，分析了地方高校财政拨款模式和现状，找出了目前财政拨款存在的一系列问题，并基于绩效导向从制定科学生均拨款标准，突出政府拨款导向作用，加强专业产业有效对接和完善财政绩效拨款机制等多方面提出了对策建议，以期更好地发挥财政资金的使用效益，提升地方高校的办学水平。
　　关键词：绩效导向;财政拨款;地方高校;机制
　　中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.24.057
　　1 引言
　　改革开放以来，我国的高等教育正式步入了一条高速发展的快车道，尤其1999年高校扩招至今的这20年里，高等教育成功实现了精英化教育向大众化教育的转变。随着我国高等教育不断地向纵深发展，高校办学规模和办学层次的不断扩大，教育经费需求与日俱增。尽管高校的经费来源呈多元化发展趋势，但财政拨款始终占据主导地位，近年来，国家各级财政对于高等教育持续加大投入，然而高校尤其是地方高校，教育经费的供需矛盾仍然十分突出。地方高校经费短缺，地方财政资金有限，如何科学分配、合理使用，最大限度的发挥财政资金的作用，引入“绩效”理念势在必行，这也符合我国公共财政预算管理的改革方向。
　　财政拨款，是指各级人民政府对纳入预算管理的事业单位、社会团体等组织拨付的财政资金。对高校而言，即我国各级政府对高校经费的投入，具体包括教育经费拨款、科研经费拨款、基建拨款和其他经费拨款。在现行的中央与地方两级管理的高等教育管理体制下，我国地方高校的财政拨款主要由地方政府负担，中央财政仅提供少数专项支持。
　　2 地方高校财政拨款模式及现状分析
　　新中国成立后，一直到1985年，我国高等教育财政拨款运用的是“基数+发展”的模式，即政府主管部门以高校上一年度的教育经费为基准，依据财力状况确定本年度的经费发展增量。随着1986年《高等学校财务管理改革实施办法》的出台，“综合定额+专项补助”成为我国高校经费拨款的主要模式。2002年开始，“基本支出预算+项目支出预算”这一模式逐步在各级各地推广。2010年国家开始推行“生均综合定额+专项补助”拨款模式。目前，政府主管部门主要采用这一模式划拨地方高校的财政经费。“生均综合定额”指由经费主管部门根据不同层次、专业、区域培养成本的差异，来确定生均定额标准，并结合高校的在校生人数核定下达。“专项补助”部分是对“生均综合定额”的补充，是经费主管部门下拨给高校的具有指定用途的项目资金，涵盖师资队伍建设、科学研究、学科专业建设、教育教学改革、学生活动、学生资助、设备购置、大型修缮等多个方面。
　　2008年我国各级财政对高等教育的拨款为2062.45億元，地方高校获得的财政拨款为1350.35亿元，占比65.47%。到2016年，财政拨款已上升至6287.85亿元，地方高校为4288.96亿元，占比68.21%。其中：教育事业费拨款3825.05亿元，基本建设经费拨款142.56亿元，科研经费拨款55.93亿元，其他拨款265.42亿元。不到十年的时间里，地方高校的财政拨款金额增加了2倍多。我国地方高校获得的财政拨款金额呈逐年递增的趋势，并且国家对地方高校的拨款额度比例基本维持在68%左右。
　　3 地方高校财政拨款存在的问题
　　3.1 财政经费投入不足，生均拨款水平较低
　　我国地方高校获得的财政拨款经费总量不足。截至2016年，我国高等学校共2596所，共2695.84万在校生。其中，地方高校（含民办）2478所，共2511.65万学生，院校总数占全国普通高校的95.45%，学生人数占93.17%，然而，地方高校所获得的财政性教育经费为4288.96亿元，仅占高等教育财政性教育总经费的68.21%。同时，地方高校的生均拨款水平也较低。2016年地方高校公共财政预算生均教育经费为17084.22元，生均事业费为16533.54元，中央部属高校这两项指标均是地方高校的1.82倍，地方高校生均拨款与中央部属高校相比严重不足。
　　3.2 拨款影响因素单一，未能反映办学成本
　　目前，影响地方高校所获得财政拨款多少的因素比较单一。近年来，在地方高校财政资金分配上，各地政府主管部门已逐步考虑了学校类型、办学层次和学科之间的差异。但这种差异太小，经费差额还太少，学生人数仍起着决定性作用。地方高校为了获得更多的财政拨款，盲目新增学校不擅长或不相关的专业，以便扩大招生规模，增加在校学生人数。长此以往，学生的“量”上去了，“质”却很难保证。同时，财政拨款没有综合考虑到高校的办学条件和办学能力，无法体现不同类型、不同层次、不同专业的办学成本，使拨款数额很难与高校的实际需要相一致，造成投入与产出，成本与效益根本无法衡量。这就有悖于高校内涵式发展的方向。
　　3.3 拨款缺乏导向作用，未能满足经济发展
　　地方政府没能通过财政资金的分配来发挥对高校人才培养的政策导向作用。地方高校最主要的职能就是为地方经济发展培养各级各类人才。专业设置又是区域经济发展需求与高校人才培养相结合的纽带。由于现行的财政拨款制度没有引入高校专业设置作为影响因子，有的地方有但影响有限，很多高校在专业的设置上追求多而全，区域特色性不强，缺乏一定的合理性。同时，未能结合自身优势，结合地区经济与社会发展需要的重点行业、新兴产业，来设置专业和培养人才。因此，如何通过财政拨款引导高校的专业设置、学科发展、人才培养，如何强化对区域重点行业发展的人才供给，如何加强地方高校专业与区域产业的对接，将是地方政府优化地方高校财政拨款制度的重点、难点和关键点。
　　3.4 拨款欠缺绩效理念，尚需完善绩效考评机制