甘肃省检察机关行政公益诉讼试点工作调研报告

　　摘要：甘肃省人民检察院根据全国人民代表大会常务委员会《授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》，结合检察工作实际，在兰州、白银、酒泉、天水、庆阳、陇南、张掖、嘉峪关等8个市级院进行了试点，取得了一定的成效，但其中不乏一些问题。主要是理念转变和办案能力问题；另外，在个别法律适用方面还存在不同意见。这些问题需要认真总结，在下一步的工作中有针对地改进。
　　关键词：行政公益诉讼 试点工作 监督 调研
　　为全面掌握甘肃省公益诉讼试点地区行政公益诉讼案件办理情况，查找问题，总结经验，推动全省公益诉讼试点工作科学发展，甘肃省人民检察院于2016年在各试点地区[1]开展了行政公益诉讼试点工作专题调研。
　　一、行政公益诉讼试点工作开展情况
　　（一）总体情况
　　2016年甘肃省检察机关共摸排行政公益诉讼线索199件，根据诉前程序向相关行政单位发出检察建议170件，层报最高人民检察院、省人民检察院拟提起行政公益诉讼43件，经审批同意提起诉讼31件，已进入诉讼程序28件，1件人民法院已作出判决。以案件范围划分，案件线索包括：环资领域（生态环境和资源保护）129件、国土领域37件、国资领域33件。
　　（二）案件线索来源
　　试点初期，全省检察机关民行检察部门围绕最高人民检察院确定的生态环境和资源保护、国有土地使用权转让、国有资产保护和食品药品安全四类社会关注度较高的热点问题，加强案件线索来源机制建设，加大监督力度。通过调研发现，全省行政公益诉讼的案件线索主要来源于开展专项检察工作、检察机关内部移送、网络信息平台热点跟踪及团体、个人举报等。
　　1.开展专项检察工作。大部分行政公益诉讼案件线索来源于各类检察专项工作。例如，酒泉市人民检察院通过“两法”衔接平台，从行政机关违法行为监督和督促履职中分析、研判公益诉讼案件线索。该院民事行政检察部门主动参与侦监部门针对环境污染与生态保护、食品药品安全领域开展的专项活动，重点排查两个领域中涉及行政违法问题的案件线索，先后摸排涉及生态环境与资源保护领域案件6件、国有资产保护领域案件2件、國有土地使用权出让领域5件。又如，庆阳市人民检察院抽调业务骨干深入华池、庆城、镇原等地，对国土资源部门2008年以来有关土地出让金是否缴纳到位的情况进行了专项检查。通过此次检查，庆阳市人民检察院共摸排相关线索16件，并针对发现的个案问题，向国土部门发出诉前检察建议16份。
　　2.检察机关内部移送线索。市、县两级院自侦部门对本院近年来办理的职务犯罪案件进行逐案摸排，对涉嫌违法行政的案件线索进行核实，并移送民行检察部门进行审查。如阿克塞县人民检察院从反渎部门查办的“3.7爆炸案”中发现了该县石棉矿区重度污染案；酒泉市人民检察院、景泰县人民检察院反渎部门在查办“淘汰落后产能领域”渎职案中摸排发现酒泉市肃州区财政局、景泰县财政局怠于履职，造成国有资产流失案件线索；陇南市人民检察院反渎部门在办理武都区国土局环境监管失职案、武都区环保局环境监管失职案、宕昌县水务局渎职案时，发现行政机关及其工作人员存在违法行使职权或者不行使职权的行为，及时作为公益诉讼线索移送本院民行部门办理后层报最高人民检察院审批。
　　3.网络信息平台热点跟踪及团体、个人举报。媒体曝光新闻事件涉及面广，且多是社会热点民生问题，从中不难发现与公益诉讼法律监督契合度较高的内容。例如，天水市麦积区人民检察院干警在某论坛上发现多个本地网友反映，天水市天祥水泥（集团）有限责任公司新建的水泥生产线项目，在防护距离500米范围内的搬迁任务未完成、烟气脱硝及在线监控设施未建成的情况下，主体工程已投入试运行，由此产生的有害气体和噪音对周边村民和学校构成严重污染危险。通过调查，麦积区人民检察院发现该区环保局虽向天祥水泥（集团）有限责任公司做出过《责令改正违法行为决定书》和《行政处罚决定书》，但是，该水泥厂仍然处于生产状态。麦积区人民检察院依据以上事实认定麦积区环保部门的监管职责履行不到位，遂向麦积区环保局发出诉前检察建议。麦积区环保局在收到检察机关的诉前建议后，责令天水市天祥水泥（集团）有限责任公司停止试生产，并作了相应处罚，取得了良好的法律效果和社会效果。
　　（三）诉前程序情况
　　诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序。设立诉前程序的目的是为了提高检察监督的效力，发挥行政机关履行职责的能动性，节约司法资源。一年来，甘肃省检察机关启动行政监督诉前程序案件170件，向相关行政机关或组织提出检察建议，督促履行职责。其中行政机关纠正违法或者履行职责108件，未到回复期26件，逾期未回复或者回复但未纠正违法或者履行职责36件。启动诉前程序的案件以案件范围划分，涉及环资领域109件、国土领域28件、国资领域33件。
　　1.通过诉前程序取得明显的监督成效。检察机关在诉前程序中提出检察建议是履行法律监督权的主要方式。从调研掌握的情况来看，检察建议的落实情况体现出回复及时、采纳率高、实际效果好的特点，绝大多数接到检察建议的行政机关能及时纠正违法行为或者履行法定职责，尤其是许多地方的环境保护部门采纳检察建议认真整改，强化了监管责任，堵塞了监管漏洞，规范了监管行为。例如，阿克塞县人民检察院在办理阿克塞宏大石棉销售有限公司“3.7”爆炸案件过程中，发现该县环保部门在红柳沟石棉矿区污染事件中涉及怠于履行监管职责，导致矿区内环境污染和生态破坏严重。该县环保部门对未取得环境影响评价文件的17家石棉开采企业，虽多次要求限期补办环评手续并通知整改，但对逾期未补办环评手续并予整改的企业，未进一步采取有效行政监管措施，导致污染问题未得到切实解决，国家和社会公共利益长期处于受侵害状态。甘肃省人民检察院、酒泉市人民检察院与阿克塞县人民检察院多次到矿山调查取证后，向该县环保局发出诉前监督检察建议，建议该县环保局依法对阿克塞县红柳沟矿区未依法取得环境影响评价文件的石棉开采企业予以关停，并进一步督促履行监管职责。2015年12月17日，该县环保局通知各石棉矿采选企业停产整改。2016年1月30日，阿克塞县政府经研究决定，对石棉矿区存在环境污染问题的企业依法予以关停，并要求环保、发改、工信和监察部门负责监督被关停企业的落实情况。至此，该起案件通过诉前检察建议取得了理想监督效果。