财政重点支出脱钩突围
3月20日的“中国发展高层论坛”上，财政部部长楼继伟花15分钟列举了“重点支出同财政收支增幅或者生产总值挂钩”的五大弊端，及清理挂钩事项的进展。十八届三中全会提出的“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”提法，又重回公众视野。
所谓重点支出挂钩，即十八届三中全会之前，共有七大类重点支出是和财政收支或者GDP规模挂钩的，包括教育、科技、农业、医疗卫生、社保、文化、计划生育。
以教育为例，1993年的《中国教育改革和发展纲要》规定：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%”，以及“要提高各级财政支出中教育经费所占的比例，‘八五’期间逐步提高到全国平均不低于15%”。
“教育支出作为公共服务中的最大支出，曾经是‘双挂钩’，既同财政收支增幅挂钩，又同国内生产总值挂钩。”北京师范大学首都教育经济研究院院长王善迈对《财经》记者称。
除了4%和15%的硬性挂钩，教育支出还存在着“三个增长”的弹性挂钩，也就是说，1995年的《教育法》规定的各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。
和教育一样，其他六大类重点支出的挂钩也基本上都有相应的法律法规或政策规定。如农业支出，2003年《农业法》规定，“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”；社保支出，“十二五”规划要求各级财政加大社保投入，将目前社保支出占财政支出的10%提高到25%左右等。
这七大类重点支出2012年占全国财政支出的48%，使得地方财政支出结构固化，部门利益固化，资金使用效率低甚至出现浪费情况，与各地实际情况脱节甚远。因此，重点支出脱钩改革在楼继伟看来，“是非常非常重要的”。
七类民生相关的重点支出一旦取消挂钩，该如何保障它们的支出，也让许多观察者担忧。取消挂钩之后，对教育、科技等投入会减少吗？又将如何确定每个地方每一年的支出结构呢？问题尚待解答。
支出结构固化
调整首先来自于挂钩带来的种种弊端。
七类重点支出与财政收入或国民生产总值挂钩，“一刀切”式的将各地一半左右的支出结构固化下来，对地方财政的主动性和灵活性都是极大干预；此举也导致了部门利益固化，资金使用效率低；也不利于发挥财政收支调控的作用；此外，挂钩容易加剧部门之间对财政资金的攀比效应。
挂钩最受人诟病的，是使支出结构固化，与各地实际情况相脱离。“从全国总量上挂钩还比较容易实现，但是越到地方、越到基层需求越有地方的特色，越零散，越没有办法挂。”楼继伟曾这样直言。
比如北京和上海这两个城市，教育支出要达到当地生产总值的4%以上是没必要的，比如学校要换桌椅板凳等设施，五年换一次比较合理，但是要达到教育支出占GDP的 4%目标，大致三四年就得换一次。再比如北京市海淀区，农业是越来越小的，但是农业是跟财政收入挂钩的，区域的财政收入增长的话，农业支出的增幅要比它高，这也与实际不符。
越到基层问题越大。湖北孝感市2015年曾发布一篇《重点支出实行挂钩对地方财政的影响及改革建议》报告，提到2013年，湖北省财政安排的7项挂钩重点支出占全省公共财政支出的比重达到50.82%；孝感市2013年全市重点支出挂钩项目414个，支出占当年财政支出46.59%。其中：云梦县法定支出和政策支出9.6亿元，占本级公共预算支出的59%。
“法定支出和政策支出占市县财政支出超过了一半，导致地方政府的自主性较差，使得一级完整的财政有被碎片化的趋势，”该报告称。因此，挂钩不仅挤占了政府安排其他支出的可用财力，也脱离了地方财政支出实际。
王善迈也提醒记者，其实教育支出占GDP的4%是不可操作的，因为GDP是不可分配的，这个比例只可能靠事后统计。而教育支出占财政支出15%也同样不可操作，因为各地情况不一样，支出结构也不可能一成不变。
比如，新疆、西藏面临的问题和北京、上海面临的问题肯定不一样，支出结构肯定也不一样。像东北三省、河北、山西等地去产能任务重，需要解决债务和就业，哪个不花钱？一个国家一个地区的经济发展状况、财政状况是不断变化的，所以支出结构不能固化。
1993年教育支出占GDP比重4%的规定，源于1983年国家社科基金重点项目的学术研究成果，而王善迈便是此项学术研究的主要参与者之一。
王善迈对《财经》记者强调，当时的报告并没有主张挂钩，只是研究了人均GDP相同的情况下，政府为教育花多少钱、公共教育支出占GDP比例多少才合适，他们做了一个国际比较的计量研究。报告得出结论是人均GDP达1000美元时，公共教育支出占比应为4.24%。
中国社会科学院财政税收研究中心主任杨志勇对《财经》记者称，挂钩还容易导致部门利益固化。比如以前分给某部门多少钱，未来就一定要保证这么多钱到位，这样会导致支出结构跟不上变化。比如过去可能确实需要这么多钱，所以把比例保证下来了，但是未来发生变化了，不需要这么多了，但这部分支出也必须安排，部门利益因此固化和僵化。
楼继伟在上述论坛上直言，《预算法》新的规定是支出与绩效相关，如果绩效差，就不应安排支出。但挂钩使得绩效无论好坏，都必须法定增长。而且，审计发现大量的资金闲置，其中一个重要原因就是挂钩事项和当地的实际情况相背离，有的方面需要安排更多资金，有的方面不需要那么多资金，但是挂钩了就不得不安排，花不出去就只能放在那里，但需要资金的支出渠道却拿不到钱。
