浅析教育分权

　　［摘要］如今是分权的时代。“分权”不仅仅被应用在现代企业组织改革中，也已成为当前教育改革中的一个全球性主题，其核心是逐步分解集权化的政府垄断公共教育的科层管理体制，将管理教育事务的权力下放地方政府，由地方分权取而代之。然而，对于教育分权的利弊及其有关实践，我们需要进一步予以理性审视。
　　［关键词］中央集权 地方分权 教育分权
　　［中图分类号］G46［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2011）03-0214-02
　　
　　教育分权是各国对公共教育进行体制重构而“不约而同”达成的共识。在这样一个全球性的教育分权时代，公共教育所谓的“集权”“低效官僚科层体制”等缺点，受到了人们前所未有的“口诛笔伐”。教育行政体制中的权力分配问题一直是我国教育体制改革中的一个热点问题。教育行政体制指的是国家宏观教育的管理体制，国家采用什么样的方式领导教育。
　　一、中央集权制及其弊端
　　（一）中央集权制的概念
　　中央集权制，全国教育事业的决策、指挥和监控权力完全由中央政府决定，地方政府依据中央所颁布的教育政策、法令和指示办事。这种直线式的领导制度教育行政制度，其根本特征主要包括以下四个方面：
　　1.教育行政权力集中于中央教育部，中央教育部直接领导和干预各级教育事业，而地方教育部门通常只是奉命行事，在一定的授权范围内处理教育事务；
　　2.中央有关部门制定并颁布教育的基本法律、法规，对各地方的教育事业具有较大的约束力；
　　3.全国有较为统一的教育目标、教学计划、评价标准和课程设置；
　　4.国家承担教育经费中的主要部分，并向地方拨款。
　　（二）中央集权制存在的弊端
　　中央集权制的弊端，主要有以下几个方面：
　　第一，效率较低。由于权力高度集中，整个系统很难对来自系统下层的变化作出及时的反映，这必然会导致一个呆板机械的教育行政系统。第二，制度僵硬。实行中央集权制的国家，无论城市还是农村，平原还是山区，也不管学生对象的情况，用的教材以及开设的课程都是统一的，地方学校没有选择的权利，不利于地方政府因地制宜地发展教育事业。用这种单一的程序管理各级各类教育机构，如果教育上有些变化，往往也是自上而下的，通常需要经历一个十分缓慢的过程。第三，过高的管理费用。教育行政中央集权制要比地方分权制的管理费用高，究其原因：首先，管理的能力有限，需投入更多的管理费用；其次，地方上一个很普通的教育要求，也得由一个遥远的上级教育行政机构来决定；再次，教学标准、课程的机械统一，往往导致了更多的支出及费用。第四，地方参与程度不够。地方上缺乏积极性，积极性调动不起来，地方教育事业适应不了地方经济的发展水平。
　　二、地方分权制
　　教育分权，就是教育行政管理部门为发挥底层组织的主动性和创造性，而把教育事务的决策权分给下属组织机构，中央政府只集中少数关系全局利益和重大问题的决策权。
　　（一）地方分权制的概念
　　教育行政地方分权制是相对中央集权制来说的。在这一制度下，中央政府处于监督和辅助地位，中央政府将教育行政权力分与地方政府，由地方政府在管辖范围内全权决定教育事务的一种制度，这是一种平行的管理模式。地方分权制的特征与中央集权制相反，主要表现为：1.国家在中央一级不设立教育部，或者即使设立了教育部，权力也有限，中央和地方各部门之间不存在领导隶属关系，地方自主管理教育，教育是地方的事业；2.由地方政府规定教材选择、课程设置、教师资格等一些最基本的教育事项，中央不作统一要求；3.地方制定教育的基本法律；4.教育经费主要由地方政府承担。
　　（二）地方分权制的形成
　　关于一国地方分权教育体制的形成，有人觉得，与一国的文化传统有关。例如美国在建国初期，来自欧洲各国的移民祟尚英国教育体制，不愿把教育这样关系人类命运的大事委托给中央政府集中管理，因此才有了后来的《人权法案》，教育的事权划归到了地方。另外，有一部分人认为，教育分权制与一国的经济发展水平相关，通常在经济发展水平较高的国家，教育的集中管理程度相对较低，其教育行政体制倾向于分权制。还有人分析认为，在民族语言多样化的国家中其教育行政体制也倾向于分权管理的模式。由此可见，教育分权制的形成与其所处历史环境有着密切联系。
　　（三）地方分权制的优点
　　关于地方分权制的优点，最流行的解释是：第一，它能带来教育的民主化。如今，教育的民主化需要至少包括两个方面：一是教育面前人人平等；二是参与管理教育，教育分权管理，通过使更多的人参与教育决策，而大大提高了一国教育民主化的程度。第二，提高教育管理效率。由于庞大和过于集中的中央机构会导致官僚惰性，因此通过权力的再次分配，可以在一定程度上克服这一弊端，从而提高行政效率。第三，有利于调动地方积极性，形成地方参与，有利于地方因地制宜地发展教育事业，将教育纳入地方经济发展轨道。第四，地方办教育、开发教育资源，在一定程度缓解了中央的财政压力。另有研究人员认为，教育分权，与其说是为提高管理效率，不如说是政府出于政治利益的考虑。没有一个政府愿意通过分权来削弱自己的利益，相反的，政府期望通过分权改革能够进一步加强中央的权力。美国学者汉森研究南美洲国家的教育改革数年。汉森认为，在通常情况下，教育体制的起因、变革与其说是技术因素，不如说是政府政治上的考虑。例如，智利20世纪80年代的教育分权改革是与其所有制及地方自治的政治改革紧密联系在一起的；委内瑞拉为了促进国家经济的发展，20世纪60年代末建立了教育分权制度；阿根廷20世纪70年代至90年代大力倡导教育分权，将教育分权作为一种理论基础，从而将中小学教育财政负担下移到省级政府，等等。
　　（四）地方分权制的缺点
　　关于地方分权制的缺点，比较一致的看法是：首先，地方分权制导致地区差距的扩大，因为在分权式的管理模式下，必然会导致地方对教育投入的增多。但是，由于各地区的经济发展水平不同，地方对教育的投入也会不尽相同，必然有多有少，因此造成各地学校在学校设施和条件以及师资力量等硬件和软件上出现巨大差异。其次，从提高教育质量的角度看，教育分权只会对那些收入可观并且对教育的要求很高的家庭有利，因为教育上的分权使他们有了更多的择校机会与自由；而对于大部分普通家庭来说，他们对教育的要求并没有那么高，分权只会让情况变得更糟，因为对于他们来说，相比分权带来的教育资源分配不均，由中央制定的统一的课程标准、相对较为统一的较高质量要求，反倒能确保普通学校的教学质量，使这些家长对学校的质量更有信心。
　　三、教育分权的理性思考
　　教育分权的理性思考现实中权力下放政策的实施并非易事。通常人们提议权力下放，认为这能够有效解决集权教育体制效率的低下，这意味着将决策权下放到地方当局。要做到这一点，就必须充分改善地方一级的资源。如果满足不了这一条件，权力下放将仅仅是“权力分散”，仅仅是职能从上面下放到地方当局。这就意味着权力仍掌握在中央手中，而地方当局的职能部门和行政管理人员只不过是在执行上级的命令罢了。
　　（一）教育行政体制与教育财政
　　教育行政管理体制改革与教育财政制度的变化密切相连。集权或分权管理的背后，蕴含着一个教育财政的问题，即谁来承担教育经费。在中央集权制的国家，中央政府负责筹措所有的教育经费，承担所有教育开支。而在地方分权制国家中，教育经费主要由地方承担。在一些发展中国家，这可能就意味着教育财政负担的下移，加重了地方当局的负担。但是，地方当局在教育上有了更多的投入，教育的自治权也会相应增加，所以即便在教育领域，也在一定程度上体现了“谁出钱谁就拥有决策权”的原则。我国近年来的教育体制改革，就是同教育财政问题密切联系的。教育上的权力下放，在我国东南沿海经济较为发达的地区往往受到普遍的欢迎，而在我国一些经济较为落后的地区，落实起来则困难重重。其主要原因主要是财政问题。联合国教科文组织90年代的有关资料表明，许多发展中国家在教育权力下放的过程中遇到的主要障碍，就是缺少财政基础，没有自身的税收。从这个意义来说，权力下放的实质就是资源(包括人力、物力、财力)分配上的权力，如果在这方面没有保障，地方分权的体制就难以真正建立起来。所以归根结底，新体制的建立还有赖于地方经济的发展。如果说最初几年这一问题暴露得还不够明显的话，那么近几年的发展再明确不过地显示了地方经济对于新体制的作用。这也从一个侧面证明，教育体制上集权与分权的变革，不是单纯的领导技术问题，而是与更大背景中的经济问题相连的。没有强大的经济作后盾，新体制就难以奏效，即使是勉强建立起来，也会很快回到集中管理的老路或是勉强支撑直到日渐衰败。笔者认为，在各种资源充足、分配合理的情况下，教育权力下放的优点大于缺点；反之，在各种资源匮乏的情况下，权力下放的缺点会大于优点。在经济发展水平较为发达的国家或地区实行地方分权制，权力下放的优点大于缺点；反之，在经济发展水平较为落后的国家或地区实行地方分权制，权力下放的缺点大于优点。
　　（二）教育行政体制与民主法制
　　此外，教育分权，亦或者说分权，往往是同一个国家或地区的整体民主法制建设相关联的。在民主条件下，人民当家做主，体现人民群众要求和期望的；同样，在法制社会中，才能使民众能够在法律准则要求下行驶自由权利。坚持民主与法制的统一，一是在法律面前人人平等，任何人都没有特权。特权就是产生垄断和腐化，不利于社会各方面的健康发展。民主和法制程度为教育分权提供了一定的客观存在基础。民主与法制为分权制度的建立与分权政策的实施提供了有力的法律保障和良好的社会氛围。通常来说，在法治程度高、民主度高的国家和地区，由于受到民主观念的影响，教育分权和地方分权制度比较容易建立与实施，而法律和民主程度有所欠缺的国家和地区，则不利于教育分权和地方分权制的建立。
　　集权与分权作为两种基本的教育行政体制，它的形成与国家历史传统、政治、经济性质和发展状况密切相关。教育集权与分权存在周期性交替的规律，往往一些国家走向分权的同时许多国家又走向集权，反之亦然。此外，教育分权是教育行政体制范围内的改革，管理结构的变化和管理观念的转变并不能从根本上解决教育质量的问题，教育质量提高的最终决定因素在课堂。
　　【参考文献】
　　
　　[1]贺武华.金蕾.对“教育分权”的理性审视[J].教育科学研究,2009(6).
　　[2]康翠萍.一种分析范式:中国高等教育政策研究[M].北京:人民出版社,2010:102-124.
　　[3]吴志宏.两种教育行政体制及其改革[J].华东师范大学学报(教育科学版),1999(3).
　　[4]许杰.试析教育分权[J].外国教育研究,2004(7).
　　[5]吴志宏.教育行政学.人民教育出版社,1999.
　　[6]王绍文,角岚.“集权”与“分权”及其在学校管理中的运用[J].教学与管理,1998(6).