美国档案立法的启示

　　美国作为当今世界惟一超级大国，其档案法制建设情况向为国际档案界所关注。由崇尚自由竞争的资本主义私有制所决定，美国档案立法只调整和规范政府机关的档案工作，国家不干预私人档案管理事务。受联邦制国家体制影响，档案工作属于联邦和各州分权管理的事项，不可能形成统一调整全国档案事务的档案法规体系，国会和联邦政府制定的一系列档案法规只在联邦政权机关中生效。州及所属市、县政府机关档案工作则由各州制定档案法规加以规范。考察美国档案立法情况，笔者认为在以下四个方面对我国档案法制建设具有一定的参考和借鉴价值：
　　
　　一、根据需要制定若干档案法规，形成分工合理的档案法规体系，以保障和促进档案事业的健康协调发展
　　
　　作为一个以法治为立国信仰的国家，为了能够依法办事，凡做一事必立一法是美国人固有的思维定式。美国制定的关于档案工作的法规数量之多，放眼全球，恐怕没有一个国家可以与之比肩。美国没有一个以《档案法》作为名称的全面完整的档案法律，它采取分散式立法模式，通过制定若干法规来逐一解决档案工作的机构、管理和利用问题。据统计，在美国现行的档案法规中，国会通过的直接关于档案工作的法规有24个、间接涉及档案工作的法规有38个，关于档案工作的总统行政命令有7个。此外，美国50个州中，有18个州制定了29个关于档案工作的法规。由于档案工作方方面面都有相关法规加以规范，基本上杜绝了档案工作的随意性，切实保证了档案资源社会作用的发挥。
　　笔者认为，美国通过立法机关制定若干档案法规来逐一调整和规范档案事务的立法模式，对于我国进一步完善档案法规体系具有一定的借鉴意义。为了以法制手段全方位保障和促进档案事业的健康协调发展，档案部门应当积极争取各级人大和政府对档案工作的重视和支持，提请立法机关在制定综合性档案法规的基础上，根据实际需要研究制定专门规范档案工作某一方面特定事务的若干档案法规，形成分工合理的档案法规体系，使档案事业的方方面面都能够有法可依。
　　
　　二、为了保证档案部门切实履行保存社会记忆的历史使命，立法应当对政府档案部门的行政职能予以充分保障
　　
　　作为美国立国依据的1787年《美国宪法》第一条第五款明确要求国会“每院应有本院会议记录，并不时予以公布，但它认为需要保密的部分除外。”该条第九款要求国会“一切公款收支的定期报告书和账目，应不时予以公布。”以代表民意为职责的国会由此形成了重视和支持档案部门依法管理档案事业的深厚历史传统。1934年国会通过《建立国家档案馆的法令》，据此成立了接收保管联邦政府各机关档案并为其提供服务的国家档案馆。1943年，国会通过《文件处理法》，授权国家档案馆在文件运转结束后制定处理计划，政府机关应当根据国家档案馆的要求，按一定标准和规定处理文件。至此，政府档案部门同时行使对政府机关档案事业行政管理与档案实体保管利用两种职能的管理体制开始被确立下来。1949年，国会通过《联邦财产和行政服务法》，在国家档案馆的基础上改组成立国家档案与文件局，划归新成立的联邦政府总务署管辖。1984年，国会通过《国家档案与文件局独立法》，规定国家档案与文件局脱离联邦总务署管辖，更名为国家档案与文件署，成为联邦政府的直属机关。根据《文件处理法》的授权，国家档案与文件署先后制发了《联邦文件处理手册》、《永久文件鉴定指南》、《一般文件处理表》等一系列法规性文件，各联邦政权机关根据这些规定提出文件处理方案，报国家档案与文件署批准后执行。由于国家档案与文件署直接负责联邦政权机关的文件鉴定工作，有效地保证了进馆档案的完整和精炼。
　　实践证明，在政府档案部门所行使的档案事业行政管理和档案实体保管利用两种职能中，前一种职能的切实履行是保证后一种职能顺利行使的前提、基础和关键。中美两国政府档案部门都实行一个机构、两种职能的管理体制，为了彻底解决我国《档案法》对档案局、馆职能分别表述而导致政府档案部门法律与现实职能定位的矛盾，保证档案部门切实履行保存社会记忆的历史使命，借鉴美国不断提升政府档案部门法定地位、保障其档案事业行政管理职能的立法经验，笔者认为我国也有必要通过立法把各级党委、政府设立的局馆合一的政府档案部门明确定位为政府职能部门，赋予其对立档单位的档案鉴定、销毁和接收进馆以最终决定权，以此保障档案事业行政管理职能的切实履行，从而为档案实体保管利用职能的顺利行使，充分发挥档案资源的社会作用提供根本保障。
　　
　　三、立法调整档案实体保管机构，建立规范、有序的档案机构体系
　　
　　美国联邦政府的档案工作，由国家档案与文件署实行集中统一管理体制。1950年国会通过《联邦文件法》，授权总务署在国家档案与文件局下设置联邦文件中心，负责暂时保存全美联邦政府机关、联邦法院、国会、军队和其他国家机关的非现行文件。1955年国会通过《总统图书馆法》，将私人捐款筹建的保管卸任总统文件材料的总统图书馆纳入国家档案与文件局的管辖范围，以便利用公款来维持尔后的管理和各项业务的运作。目前，全美联邦政府机关、联邦法院、国会、军队以及卸任总统的档案文件，均由国家档案与文件局下辖的分布在全国各地的第一国家档案馆、第二国家档案馆以及14个国家档案馆地区分馆、16个联邦文件中心、11个总统图书馆和1个总统资料管理处进行集中统一的管理。根据举办者和服务对象的不同，美国的文件中心包括政府系统的文件中心、机构团体的文件中心和商业性文件中心三种类型。政府系统的文件中心由政府档案部门举办、面向政府系统的各类机关提供半现行文件管理服务，机构团体的文件中心由企业、医院和社团等组织举办、面向机构团体的内设机构和下属单位提供半现行文件管理服务，商业性文件中心由企业或个人投资举办、面向企业等各种社会组织和个人提供社会化、专业化的半现行文件有偿委托管理服务。
　　当前我国各类档案实体保管机构正处于急剧变革之中，顺应形势发展需要重新构建规范、有序的档案机构体系已经成为当务之急。我们既要破除把对国家和社会有保存价值的档案全部集中在某一个综合档案馆保管的过时思维模式，又要避免各单位自行设立档案馆分散管理档案阻碍社会利用的失控状况继续下去。借鉴美国由国家档案与文件署在全国各地设立若于国家档案馆分馆和联邦文件中心，对联邦政权机关的文件档案进行集中统一管理的做法，为了爱护和调动档案形成单位以及国家档案馆两方面的积极性，促进档案资源更好地发挥社会作用，笔者认为立法可以考虑把有关主管部门自行设立的档案馆或类似机构发展成为同级国家综合档案馆的专业档案分馆，强调在综合档案馆及其专业档案分馆之间建立业务协作关系，本着档案实体分别保管、档案信息集中管理利用的原则，共建共享馆藏档案资源。借鉴美国文件中心的运作模