政府间财政支出责任划分研究述评
摘 要：政府间支出责任划分理论方面的研究主要集中于分析框架，其中最具代表性的是Musgrave的“财政三职能”、Oates的财政联邦制理论、Olson的财政均等化原则和Martinez的多维框架理论；实证方面，Musgrave、Martinez等众多学者分别对成熟市场经济国家和转轨国家的支出责任划分情况进行了研究；方法上则主要采用了成本收益法、比较分析法、实验经济学以及第二代财政联邦制理论等研究方法。
关键词：政府间财政关系；财政支出；支出责任划分
中图分类号：F810.2 文献标识码：A 文章编号：1001-6260（2009）02-0077-06
中国政府间财政关系的根本问题是它的不平衡，对此，世界银行一份研究报告建言，改革方案可从支出责任划分入手（夏祖军，2006）。这是构建政府间财政关系体系的基础（Martinez，1994）。为此，本文从理论、实证和研究方法三个方面，对国外有关支出责任划分的重要文
献进行了系统梳理，希望能为中国现行政府间财政关系改革提供一些借鉴。
一、理论分析
支出责任划分的最初研究，受斯密“廉价政府”思想的影响，仅限于原则性探讨，如Bastable提出受益原则、行动原则和技术原则（注：参见：毛程连（2003）。）。进入20世纪，随着公共产品理论的深入发展，Tiebout（1956）提出了著名的“用脚投票”模型，该模型披露了消费者对地方公共品的偏好，从而帮助地方政府决定提供本地公共品的水平。虽然Tiebout没有明确阐明地方政府支出水平确定的机制，也没有揭示出地方政府承担的具体支出责任，但他的研究表明了地方政府可以优化资源配置，有效提供地方公共品。对支出责任划分的系统的理论研究则始于20世纪中叶Musgrave对财政职能的分析。Musgrave（1959）归纳出“财政三职能”，由此确定了政府承担资源配置（提供公共物品与服务）、收入分配和经济稳定的支出责任，这几乎成为支出责任划分的理论基石。
然而，Musgrave的分析仅限于一级政府，现实中的联邦制国家是多级政府，由此Oates（1968）提出了财政职能在各级政府间最优划分的问题。研究发现：经济稳定方面，区域的开放性特征限制了地方政府财政政策的有效实施，而周期性波动是全国性特征，要求实行中央计划和直接补偿政策；收入分配方面，经济个体的流动性极大地限制了地方政府改变现有收入分配格局的能力；资源配置方面，地方政府对公共需要较为敏感，且地方政府有为消费者提供一揽子公共选择的愿望，因此，地方政府提供地方公共品、中央政府提供全国范围的公共品是适当的，但中央政府应参与外部性的纠正，其参与程度要综合考虑溢出效应与规模经济。简言之，联邦政府承担收入分配与经济稳定的主要责任，而地方政府和联邦政府都有提供公共物品与服务的重要责任。
上述研究虽然扩展到了两级政府，但仍未解决多级政府间的支出责任划分问题。Oates（1972）提出了财政联邦制理论，旨在解决联邦制国家政府间财政收支的最优划分问题。在Oates看来，联邦制政府是一个集中与分散决策相结合的公共部门，该部门中，各级政府对公共服务内容的抉择，主要取决于相应辖区居民的公共需求。因此，合理分配收入和稳定经济是联邦政府的使命，而与市场失灵有关的提供公共品、消除外部性等应由州和地方政府负责，但典型的公共品（如国防），仍应由联邦制政府提供并筹资。可见，Oates进一步发展了原有的支出责任划分思想，他不仅明确了联邦制下州政府的支出责任，还揭示出各级政府的最终目标是满足本辖区的公共需求，而这些原则也成为后来政府间财政支出责任划分的基本框架。
尽管传统经济理论为辨识各级政府的财政职能奠定了基础，但它并未明细支出责任划分。由此，Olson（1969）以公共物品确定行政辖区从而确定辖区支出责任的思路，探讨了指导行政辖区责任划分合理模式的发展原则。在《财政均等化原则：政府间责任划分》中，他先依据交易费用不为零，否定了当时辖区间自由讨价还价能够以帕累托最优方式解决外部性的观点，随后通过分析公共物品受益范围与提供该物品的行政辖区之间的关系，得出财政均等化原则，即公共物品的受益者与成本负担者一致。通过分析公共物品生产成本，他总结出规模经济原则。但他同时指出，规模经济较难把握，有时相反会导致规模不经济，解决的办法就是地方政府最小化单位成本，联邦政府则依据外溢程度对收益外溢部分给以地方政府补助，由此他又概括出联邦补助原则。值得注意的是，在谈到联邦补助时，Olson曾提到如果地方政府没有特别受益，那么就应该完全由联邦政府承担所有成本，可见，早在上世纪60年代就已经蕴含了实施责任与筹资责任相分离的思想。Olson的研究为财政实践提供了重要指导，然而其分析主要集中于配置问题，而且依据财政均等化原则会产生无数个行政辖区，这显然是不符合实际的。
Martinez（2001）拓展了研究思路，指出支出责任本身具有多维成份：一是实际生产或供应，二是提供或管理，三是筹措资金，四是制定规则、标准或政策。并由此给出了一个典型的支出责任划分框架。该框架揭示了多项公共服务都涉及多级政府，据此，Martinez认为分权改革必须政府间合作。齐守印(2003)在传承Martinez思想的基础上又进一步指出，为了克服公共物品的效益外溢性、兼顾效率与公平,不仅公共物品的决策责权、执行责权、管理责权、监督责权需要分别配置于两级以上政府机构,而且其中决策、执行、管理、监督每一项责权差不多都要以不同的侧面配置于不同级政府机构。但特尔－米纳什（2003）等对管理责任与融资责任相分离的分权模式提出了质疑，认为责任分离会导致政府支出扩大、地方政府财政
责任感降低等问题的产生。因此，这一分析框架的可行性还有待考察。
二、实证研究
(一) 成熟市场经济国家的支出责任划分
上世纪70年代起，财政分权成为公共财政领域的焦点，但美国却出现了资源配置不均与财政体制横向失衡问题。在此背景下，Musgrave等（1976）试图探寻出高效的财政结构。他们重新审视了各级政府的财政角色及政府间财政关系，认为稳定和分配职能划归中央政府，配置职能由受益辖区（地方、地区或全国）承担。但这种划分仍有调整的余地，因为：（1）溢出效应的解决需要更高一级政府干预；（2）中央政府可能考虑到地方公共服务的重要价值而给予补助；（3）财政联邦主义哲学观提倡地方辖区财政地位均等化；（4）辖区间财政差异可能导致配置无效率，需要中央来缓解这一差异；（5）中央政府具有税收优势。此外，他们专门分析了美国的贫穷和教育财政问题。根据联邦政府承担收入分配的原则，他们认为贫穷问题，“应该是国家问题，而不该将此负担转移给邻近的慈善团体，也不该给那些正好住在有大量低收入人口、有着强烈福利需求的辖区的人造成税收负担”，也就是说，贫穷问题属于福利财政范畴，应由联邦政府负责。而人口流动性的增强（越来越少的人在接受公立教育的辖区工作），要求教育财政由地方政府提供向地方、州和联邦政府联合提供模式转变。事实上，到70年代末，教育不仅由各级政府联合提供，而且教育支出需求的不断扩大，远远超过了地方政府财政能力，结果州政府以补助金的形式承担了近50%的中小学教育支出。这表明，支出责任划分将随着实际变化而不断调整；联邦及州政府应承担部分混合公共物品供给的资金提供责任；支出责任划分的确定还需综合考虑责任承担者的财政能力。
