美国政府关门的法律迷思及启示

　　近一个月来，全球最大的政经新闻莫过于美国联邦政府宣布关门。半个月后美国总统奥巴马签署了财政法案结束政府停摆，并提高债务上限。
　　中国媒体与知识界对美债事件表现出了极大的兴趣，讨论的文章层出不穷。本次政府关门是1974年以来的第18次，为何美国政府如此频繁地在预算问题上无法达成共识？其根源很难仅仅由经济视角解释全面，作为一个法治化程度极高的国家，政府一关一开背后的法律体制与困境更令人深思。
　　否决制才是政府关门的根源
　　美国政府关门事件的本质是预算危机和债务危机，表象是奥巴马医改法案巨额支出和债务上限问题两党存在分歧，究其根源在于美国否决制的法律体制，即同时拥有巨大组织能量和权力的众多“玩家”在主导国家的立法，这已经成为美国体制的重大弊病。
　　以奥巴马总统视为政治遗产的医疗改革方案为例，这一旨在为3000万当前医疗保险体系之外的中低收入者提供福利的法律遭遇共和党保守势力的抵制。
　　即使国会于2010年通过了医改法案，并不意味着全美都能保证政令畅通，奥巴马总统在推进这一法案的过程中遭遇了司法和政治的双重否决。在共和党控制和煽动下，超过26个也就是近一半的州向法院提起医改法案的违宪诉讼。在一个崇尚个人自由的国家，是否买医疗保险是个人决定，法律不得强制他们买或不买保险。医改法案的反对者认为这一强制令侵犯了个人自由，违反了美国宪法。共和党人提出，奥巴马的医改方案侵犯了公民的私有财产权，同时违背了美国宪法中对联邦和州政府权力划分的规定，联邦不能规定州的义务。
　　将政治分歧诉诸司法是美国传统。美国总统奥巴马就任之前是一位公益诉讼和维护少数族裔民权的专业律师，同时他也在声名显赫的芝加哥大学法学院担任高级讲师，讲授的正是美国宪法与民权。对于医改法案在最高法院的宪法诉讼，作为曾经的宪法诉讼律师和一位宪法学家的奥巴马对此似乎并不担心，果不其然，美国最高法院最终以5比4的微弱优势判决医改法案符合宪法。保守派的首席大法官约翰·罗伯茨改变观点，站在了自由派阵营的一边，最终令奥巴马医改法案避免违宪命运。罗伯茨建议将“强制医保”条款视为“税收”，而税收则是联邦政府的权力，由此使“强制医保”条款不违宪。
　　在重大法律和公共政策领域缺乏共识是以多元主义为基础的美国政治的一大特点，过分强调立法决策主体之间的相互制衡，导致不同权力机构之间相互否决的现象十分突出。最高法院支持奥巴马总统让共和党不得不在另一个重要的否决事项——预算法案上大做文章，这也是半个月以来美国政府停摆与重开的直接原因。
　　预算是连接立法机关与行政机关的关键纽带，也是美国三权分立下的各机构相互否决的惯用工具。1974年到1996年美国政府因预算分歧被迫关闭了17次，这次是第18次，但绝不会是最后一次。
　　几经流转的美国预算审批权
　　美国预算审批权力的历史可以分为三个阶段。自建国至1921年是由国会主导，根据美国宪法第九条规定，所有的征税议案都由众议院提出。这一时期，由国会主导的预算审批在刚开始还能有效应对实际需求，但随着工业化进程和社会矛盾的涌现，政府治理权力不断扩张，预算权旁落导致总统代表的行政机关无法快速高效地做出财政安排。
　　1921年，美国通过了《预算会计法案》，建立了预算署和总审计署。总统代表整个行政部门提交预算，产生了专门工作机构——预算局来行使职责。总统主导预算法案直到1974年为止，这一年通过了《国会预算法案》和《截留控制法案》，使国会可以独立起草预算提案并建立了专业的分析机构，从而加强了立法机关在联邦预算程序中的作用。
　　在当时现有的收入委员会和拨款委员会的基础上，国会参众两院又分别增加了预算委员会。这一改革的结果是使得预算提案不再是总统的专利，管理和预算办公室也不再是预算在技术上的垄断者。国会不仅可以表决预算，也可以提出预算议案。
　　第三阶段则是1974年至今，其特点就是立法机关与行政机关相互制约，我们所说的美国政府关门事件在这一时期反复出现。每当民主、共和两党在法律与公共政策等某些重大问题上无法达成共识时，在国会中占据优势地位的政党就会通过不批准总统预算办公室提出的预算法案，以此要挟总统就范。
　　由此可以看出，美国否决型体制存在诸多弊病，不利于法案政策高效快速推行。然而，如何看待这种否决型体制以及美国政府关门事件对中国有何警示意义并不是一个简单的命题。当前中国在再分配领域如医改方案、养老改革等政策过程中展现出一种既有别于传统闭门决策又异于西方国家否决体制的共识型决策模式。这种共识型模式的基本特征就是中央政府在决策过程中重视社会各方利益表达的整合与协调，集结不同意见，努力寻求共识。在美国政府因政治分歧关门开门折腾之际，中国的共识型决策模式应当吸取美国教训，更为有效地整合各方利益，保证与群众利益密切相关的民生政策得到高效、民主的决策和执行。
　　对中国财政法制建设的启示
　　十八届三中全会即将召开，社会普遍认为金融和财税体制改革将是本轮新政最具突破性的内容。落实到我国财政法制建设，预算法修改是当前最为紧迫的一项工作。预算法究竟应当怎么改？目前来看，其方向就是要将预算由政府管理社会的工具转变为规范政府收支行为的法律。
　　在中国，立法机关人民代表大会审查预算是立法权之外的另一项重要权力。然而，人大对预算案的否决权、修正权没有明确的法律规定，权力被虚置。以刚刚被“双规”的南京市市长季建业为例，其任上大搞基础设施建设，建地铁、砍梧桐，引发了很多争议。重大项目决策要通过人大审查，如果南京市人大能够做实预算审查和监督的权力，类似不得民心的项目也许就不会被强制推行。严格控制项目预算也就可以相应减少寻租腐败的空间。
　　目前，省级人大的预算审批权和广东省、福建省、深圳市、厦门市人大在预算监督方面取得了许多令人鼓舞的进展。审慎科学、代表民意的重大决策要求加强人大预算审查、预算修正权，这才是美国政府关门事件对中国最有现实意义的警示。
　　美国是西方世界中唯一一个对联邦政府的债务进行严格立法限制的国家，然而国债立法却没能有效地控制债务规模，从1950年代开始，美国几乎每年都需要提高国债上限。国债上限确定的是联邦政府的债务总量，但实际涉及的是“借新债还旧债”的可支配额度，并不涉及年度预算所决定的政府赤字或支出。
　　为什么美国国债可以以新还旧不断地玩下去？是因为美国向全世界征收了铸币税，以其金融强势地位让美国国债成为世界上最安全的资产。而美国国债最重要的持有人就是中国，以此观之，中美在全球债务危机的现实情况下已经不可挽回地成为某种程度上的命运共同体。
　　中国地方债务风险的识别与化解正是当前和今后一段时期内财政法制建设的核心任务。从法理层面来看，以地方融资平台为代表的债务风险的产生是央地法律关系不明确、政府与市场的法律界限不清以及地方政府和融资平台的法律关系混乱所造成的，因此，理顺现有中央政府与地方政府、政府与市场、地方政府与融资平台之间的法律关系，是防范和化解地方政府融资平台债务风险所必须解决的首要问题。
　　由于社会转型期的中国缺乏相应的明确性规范，使得央地权利义务关系不明确。地方政府作为中央政府在行政区域内控制力与影响力的延伸，一方面肩负着代替中央政府履行为本地区居民提供基本公务服务的重要职责；另一方面，作为市场经济中的一员，地方政府也有自己独立于中央政府的利益诉求。这种双重角色使得地方政府经常越俎代庖，在提供公共服务的同时，设法实现自己的利益诉求。而目前在我国市场经济体制尚未完全建立、相应法律机制不健全的情况下，政府和市场的法律界限不清，地方政府在不同的法律关系中不断变化角色，追逐自己的利益。
　　从明晰法律关系的角度分析对融资平台债务风险的控制，应遵从以下几点原则：明晰中央政府和地方政府的职权划分；明确市场和政府的法律界限；规范地方政府和融资平台的法律关系。
　　只有明确央地政府的职权划分，形成权利义务对等的合理局面，才能控制地方政府的举债冲动；只有明确政府和市场的法律界限，才能避免政府以行政主体的身份参与市场竞争，与民争利；只有规范地方政府和融资平台的法律关系，形成合理的投融资机制，才能从源头上治理融资平台的债务风险。
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