大学章程,管用吗?

　　公众期待的大学宪章，如果只是做表面文章，将大学宪章变为校内规章、行政规章，这将是教育改革的悲剧，只会加速大学公信力的丧失。
　　
　　近日，复旦大学校长杨玉良表示，该校在起草《复旦大学章程》，其中会划分和限定各种权力，包括校长的权力。在当晚与媒体的聚会上，杨玉良感慨，校长的权力不能无边。他表示，复旦已作出规定并付诸行动，学校领导和部处负责人退出复旦大学学术委员会、复旦大学教学指导委员会，这就形成了行政权力和学术权力的有效隔离。而且，学术委员会和教学指导委员会的工作不是空架子，而是可以就他们认为重要的问题，单独召开会议，形成独立决议。
　　复旦大学校长提到的大学章程，让不少人觉得很新鲜。而这种“新鲜”，恰反映出我国高等教育管理和大学校内治理的尴尬。早于1999年1月1日施行的我国《高等教育法》，就明确规定，申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程，但遗憾的是，在《高等教育法》施行的10年间，制定大学章程的高校寥寥。包括北京、清华，都没有大学章程，办学无章可循。
　　2010年7月颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》在“建设现代学校制度”部分明确提出，“加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”此后，在2010年12月公布的国家教育体制改革试点任务和单位中，北京大学等26所大学被列为“推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构”的试点单位。这意味着，在《高等教育法》颁布实施11年之后，这一法规中有关大学章程的条款终于启动落实。
　　但大学能否制定出真正管用的章程，依旧是未知数。根据大学章程的内容，必须包含经费来源，财产和财务制度，举办者与学校之间的权利、义务等内容，而这不是大学能够说了算的。以经费来源来说，在发达国家，有国家教育拨款委员会和地方教育拨款委员会，负责拨款预算和监督执行，而我国大学的经费，则是要向政府部门讨要的，因而有“跑部钱进”之说。由于学校没有财政独立性，所以，办学自主权也就无从谈起。
　　再以举办者和学校之间的权利、义务来说，我国大学的校长，是由政府部门选拔任命的有副部级或正厅级级别的官员，这也就决定了大学校长首先是官员，而非教育家，大学是政府的一级机构，而非独立的教学单位，由于学校领导对上负责，所以才有学校的数量考核指标盛行，也才有学术委员会这样的机构成为摆设—校长不是公开遴选，怎可能要求其对师生负责？并在乎教授们的“问责”呢？
　　所以，要大学章程管用，首先应该在章程中界定政府与学校的关系，这就是按国家《教育规划纲要》确定的政校分开、管办分离，取消学校实际存在的行政级别思路，确立大学拨款机制、大学校长公开选拔机制。从这一内容看，大学自身显然不可自说自话，对于复旦大学这样的重点大学来说，这应该是全国人大常委会才能完成的任务，也就是说，大学章程，应该提交全国人大常委会讨论、审议，才能实现对政府部门的分权，也才能成为各政府机构、社会组织遵照执行的大学法律文本。
　　同样，在大学校内，对大学行政领导、机构的分权，也不是由校长能决定的。我国教育改革的一大困境是，行政部门和领导主导教育改革，而教育改革的核心是要求行政部门、领导放权，于是，近年来所见的教育改革，无一不是在教育改革的旗号下，换汤不换药，每次改革的结果是行政部门的权力和权威进一步增加。复旦大学校长提出校长要分权，那么，这能像国外大学的校长职业化制度一样，要求校长只有行政权，而不能再从事学术研究活动吗？这是基本的利益回避原则，也是真正的行政权和学术权分离。可从复旦的改革设想看，校长职业化的命题根本没有涉及，所谓的行政权和学术权分离，只是校长们退出目前只是摆设的学术委员会。
　　因此，检验大学章程是否管用，两大基本的程序，特别关键，其一，在校内制定章程时，有否教授委员会、学生自治委员会这样的机构，参与讨论与决策。如果没有，这表明章程仅是行政规章。这样的章程想保障教授和学生的权益，基本上不可能。或有人提出，现在学校里没有这些机构，怎么办？解决的办法就是设立这样的独立运行机构。其二，学校内部广泛讨论、通过的章程，有否提交学校举办者所在同级人大常委会讨论、审议，作为法案进行颁布。如果没有，这表明章程仅是校内规章，而不是大学宪章，并没有多大法律效力，而会随政府换届而调整，随学校领导变更而面目全非。
　　如果在教育改革的语境下，公众期待的大学宪章，却依旧不能清晰界定政府与学校的权利、义务，不能明确学校的经费来源，不能确定校长遴选机制以及校长职业化，不能赋予教授委员会学术自治、学生委员会学生自治的权利，而只是做表面文章，将大学宪章变为校内规章、行政规章，这将是教育改革的悲剧，只会加速大学公信力的丧失。
　　
　　熊丙奇
　　教育学者，21世纪教育研究院副院长，著有《大学有问题》等。