我国幼儿教育财政体制的沿革与创新（下）

　　当前我国幼儿教育财政方面存在的不足：
　　
　　(一)幼儿教育财政投入的短缺和结构性问题并存，教育资源分配不公且利用效率不高
　　仅占全国公共教育经费的1．3％的国拨经费对庞大的幼儿群体而言，可谓杯水车薪。财政性幼儿教育经费稀少有其体制上的原因。我国财政性教育经费有“财、税、费、产、社、基”六个渠道。对幼儿教育而言，这六个渠道都有这样或那样的困难。如在财政拨款方面，我国还没有法律强制规定将幼儿教育经费专项单列，从中央到地方，幼儿教育经费都包含在中小学教育经费中，容易误解为幼儿教育侵占义务教育的经费。在义务教育作为各级教育的重中之重的情况下，许多地方的幼儿教育经费面临被削减甚至完全砍掉的危险。
　　又如在税费方面，幼儿教育原来作为各单位的福利，各单位可在单位职工的集体福利基金、税前预留的文化教育经费中留取幼儿教育经费，所以各单位出资创办托幼机构的积极性还比较高。但在社会保障、福利社会化和公开化的驱使下，我国各单位职工的集体福利要么被取消；要么转成职工的个人福利经费直接发给职工个人；要么为职工买社会保险，企业再也不能在税前预留幼儿教育经费了。另外，自1986年开始征收教育费附加后，各企业认为他们已为基础教育(包括幼儿教育)付费，不必自己亲自创办基础教育(包括幼儿教育)。而许多地方政府并没有按规定给办有教育机构的企业返回部分经赞，这样，谁办园谁就是为幼儿教育双倍付费，企业办园的积极性严重受挫。
　　应该承认，与幼儿教育财政性经费总量不足相比，幼儿教育财政性经费的结构性问题更加严重。一些教育部门对幼儿教育经赞“重分配，轻管理”，对直属幼儿园的审计和监督力度不够，经费的浪费和不合理开支的现象时有发生。我国国拨幼儿教育经费主要局限在教委直属的幼儿园内部分配，受惠幼儿群体小。这些幼儿园还可能出现人浮于事和浪费资金的现象。
　　另外，由于幼儿教育管理体制和财政体制高度分散，条块分割，各幼儿园的布局不尽合理，一些地区的幼儿教育资源远没有实现优化配置。幼儿园重复建设，许多幼儿园办学条件和质量都不够理想，这实际上是一种更大的浪费。这种“既缺经费却又浪费、既没钱却又乱花钱”的状况，无疑进一步加重了幼儿教育经费不足的问题。
　　由于长期以来幼儿教育经费投入不足且不合理，新中国成立以来，尽管我国幼儿教育普及率有了很大的提高，但大部分适龄儿童仍没有条件接受三年的学前教育。如2004年，我国3～6岁幼儿入园率仅为40．75％。^[1]
　　
　　(二)尚无独立健全的、顺应时势的幼儿教育财政投资体制
　　如前所述，我国现行的幼儿教育财政体制发源于老解放区政府的军事化管理方式，解放后，在计划经济条件下，这种军需品供给的方式以计划分配方式延续下来。随着社会的转型，许多原来建立起来的幼儿教育管理体制和财政投资体制被打破，有的已不合时宜，而新的适合社会和教育发展的幼儿教育财政体制并没有建立起来。这主要表现在如下两个方面：
　　第一，政府对财政性经费缺乏系统的强有力的规划和法律约束。90年代以来，我国政府确立了教育经费实现三个增长的目标，即教育经费总量逐年增长、财政预算内教育经费逐年增长、生均公用教育经费逐年增长，并出台了一系列增加教育经费投入的具体措施。国家的幼儿教育“九五”和“十五”规划都反复强调要保障政府对幼儿教育的经费投入，2003年国务院转发的13号文件明确提出，“地方各级人民政府要加强公办幼儿园建设，保证幼儿教育经费投入，全面提高保育、教育质量。不得借转制之名停止或减少对公办幼儿园的投入，不得出售或变相出售公办幼儿园和乡(镇)中心幼儿园，已出售的要限期收回。公办幼儿园转制必须经省级教育部门审核批准。城乡中小学布局调整后，空余校舍要优先用于举办幼儿园。”但这些文件发布之后，全国各地缩减幼儿教育拨款、变卖教办园，乡镇中心园的现象仍时有发生，已卖掉的也没有收回．对有令不行的地方政府也没有惩罚措施。各种文件在一定程度上法律意义大于实践操作的意义。
　　第二，幼儿教育财政投资和体制改革明显滞后于社会发展和改革。我国幼儿教育财政方面存在的问题，很多可归因于社会改革的冲击。幼儿教育领域对社会其他方面的改革缺乏足够的敏感性，通常落后于社会的改革和发展。被动性和滞后性使得我国幼儿教育财政改革任重道远，重建困难重重。
　　如在适应社会生活方面：随着我国城镇化进程的加快，农村人口大量涌进城镇，同时将孩子也带入了城镇，而我国城市流动人口子女的幼儿教育问题还没有被提上议事日程；城市企事业单位改革，非公有制成分增加，针对大量非公有制单位工作人员的于女、闲散人员子女的幼儿教育财政支持机制也没有建立起来；我国还没有建立起扶持贫困地区、贫困幼儿和特殊幼儿的财政助学机制；在城乡差别拉大，社会分层明显，贫富悬殊的情况下，我国至今没有幼儿教育的财政转移支付制度等等。
　　在适应我国财政改革方面：我国自1994年实行分税制改革，国税和地税分开收取。2000起，安徽率先在全国进行了农村税费改革的试点，2002年这项改革进一步推广到全国20个省市，该改革被概括为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”，即取消屠宰税、乡镇统筹款和教育集资等专门面向农民的行政事业性收赞和政府基金；用三年的实践逐步取消直至全部取消统一规定的劳动积累和义务工；调整农业税政策和农业税的征收办法，改革村提留和使用办法。农村的税费改革被认为是继土改运动和联产承包责任制之后中国农村的第三次重大改革。各地改革的结果确实减轻了农民的负担，但地方政府的财政能力普遍下降。在普及义务教育的压力下,政府首先要筹集资金填补义务教育的资金缺口，幼儿教育归地方负责，如何在资金日益紧张的地方政府那里争取幼儿教育经费、农村幼儿园的创办和建设费从何而来、幼儿教师的工资怎么计算和支出等等问题，都没有政策的解答。
　　在适应社会福利方面：1987年的漳州会议上，我国就明确提出了福利社会化和市场化的发展方向。尤其是城市职工的集体福利、后勤服务迅速向社会和个人转移，市场的成分逐步增加，社会公共保障逐步取代了单位的福利保障。在这种情况下，我国提出幼儿教育走向社区、幼儿教育社会化的发展方向。然而，社区是一种非政府组织，带有自然、自发和松散的特征。我国的社区建设还很不完善、规范，人民群众参与社区建设的意识和能力都不强。幼儿教育以社区为依托，这种新的“依托”显然是虚弱、靠不住的，远不如原来的以单位为靠山稳当。那么，如何重新发动和保持社会各单位的办园积极性?如何在社会上为幼儿教育寻找新的、更多的依托?幼儿教育的多种依托。多方资源之间如何整合和调配?这些问题也没有很好地解决。
　　我国幼儿教育归属基础教育，而基础教育方面的改