某县生态文明体制改革工作方案 如何推进生态文明体制改革
某县生态文明体制改革工作方案 为加快推进生态文明建设，根据中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》、省委、省政府印发的《**省生态文明体制改革方案》和市委、市政府印发的《**市生态文明体制改革方案》，结合**实际，制定本工作方案。
一、我县生态文明体制改革的总体要求 做好我县生态文明体制改革，必须牢固树立和贯彻落实绿色发展理念，切实处理好经济发展与生态环境保护的关系，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，围绕建设美丽**，正确处理人与自然关系，解决好生态环境领域突出问题，加快发展绿色低碳循环经济，保障生态安全，改善环境质量，推动形成人与自然和谐发展的新格局。到2020年，基本建成由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度构成的生态文明制度体系，基本建立政府、企业、公众共治的环境保护体系，生态建设和环境治理取得显著成效，为建设美丽 **提供有力支撑。
二、健全归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度 (一)建立统一的确权登记系统。2020年底前，实行我县不动产登记机构对土地及房屋等建筑物、构筑物和林木等定着物进行不动产统一登记，对集体土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等办理登记，逐步对水流、森林、山岭、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清不同集体所有者的边界。
(二)健全自然资源产权体系。按照国家总体部署，明确各类自然资源产权主体权利。除生态功能重要的以外，可推动所有权和使用权相分离，明确占有、使用、收益、处分等权利归属和权责，适度扩大使用权出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能。明确国有林场土地所有者与使用者权能。全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度，严禁无偿或低价出让。加强自然资源资产交易平台建设。
(三)改革自然资源资产管理体制。整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、荒地、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有资源的出让等工作。
三、建立以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度 (一)建设主体功能区。根据重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区的不同定位，完善财政、产业、投资、人口流动、建设用地、资源开发、环境保护等政策。重点生态功能区实行产业准入负面清单制度，以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，严控开发活动。
(二)建立国土空间用途管制制度。改革土地要素配置和差别化用地机制，调整按照用地基数分配指标的做法，把开发强度各乡镇，作为约束性指标，控制建设用地总量。划定并严守生态红线，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏。健全覆盖全部国土空间的监测系统。
(三)探索建立自然资源监管体制。按照国家、省、市关于自然资源监管体制改革的部署，将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使国土空间的用途管制职责。
(四)加强城市生态建设与修复。着力构建新型绿色城镇体系，推进城乡总体规划，保护城市规划区内的山体、水系、湿地、林地等生态空间，划定城市规划区生态红线和绿地绿线，实施严格管制。改变城市开发强度过大、硬化过多的现状，逐步恢复城市自然生态。大力开展海绵型生态绿地建设，提升城市雨水自然渗透积存能力，对积存下的雨水要注重渗透利用和充分净化。构建城市内外连接贯通的生态绿地系统，将生态要素引入城区。推行生态绿化方式，建设宜居生态园林城市，让城市生活更加贴近自然。
四、建立以空间治理和空间结构优化为主要内容，全市统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系 (一)探索编制空间规划。加强全县空间规划前期研究，整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，探索编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。开展资源环境承载能力评价，将评价结果作为空间规划的基本依据。坚持生态优先、绿色发展，立足区域资源环境承载能力，优化县域总体功能分区，科学划分城镇、农业和生态三类空间，形成主体功能约束有效、资源环境可承载、发展可持续的国土空间开发格局。完成全县生态功能区规划，构建由深丘浅山森林生态和水土保持功能区、重点水土保持功能区、**江和**流域水源涵养功能区、矿产资源集中开采生态重建区组成的生态安全格局。建立规划审查联席会议制度，推动经济社会发展、城乡建设、土地利用、生态环境保护等规划 “多规合一”。到2020年，建成国家生态文明建设示范县。
(二)积极推进“多规合一”。按照上级有关精神，积极探索、稳妥推进县级“多规合一”，统一编制空间规划，逐步形成全县一本规划、一张蓝图、一个平台。空间规划要统一土地分类标准，根据主体功能定位和空间规划要求，科学划定生产、生活、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、河流、湖泊、湿地等的保护边界，切实加强对城市地下空间的统筹规划。
五、完善覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度 (一)落实最严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度。强化基本农田保护，划定永久基本农田红线，2020年底前基本将全县永久基本农田落地到户、上图入库，实行严格保护。编制实施**县“十三五”土地整治规划。强化耕地质量等级评定和监测，加强耕地质量保护与提升建设。健全耕地占补平衡制度，对新增建设用地占用耕地规模进行总量控制，严格施行耕地占一补一、先补后占、占优补优。实行建设用地总量控制和减量化管理，建立节约集约用地激励和约束机制，推进城乡存量建设用地挖潜利用和高效配置，提高存量建设用地在土地供应总量中的比重。将实际供地率作为安排新增建设用地计划的重要依据。实行用地计划分配与单位地区生产总值用地量下降、经济增长速度、城镇化率、供地率、节约集约用地水平和存量土地情况等因素挂钩，提高土地利用效率。调整土地利用结构，优化产业布局，合理确定生产、生活和生态用地比例，合理增加城镇建设用地，加大农村闲置和低效用地整治力度。
(二)落实最严格的水资源管理制度。严格执行用水总量控制制度，加强水资源管理及考核，切实保障水安全。规范取水计量监测监控技术，科学编制县级水资源综合规划，完善用水总量控制指标体系，促进水资源使用结构调整和优化配置。落实规划和建设项目水资源论证制度。执行**省用水定额地方标准，全面推进节水型社会建设。
(三)健全能源消费总量管理和节约制度。推动实施能源消费总量和能源消耗强度双控制度。完善能源统计制度和节能标准体系，强化节能评估审查和节能监察，将节能评估审查作为控制能源消费总量和增量的重要措施。健全节能目标责任考核机制。加强对可再生能源发展的扶持，逐步取消对化石能源的普遍性补贴。探索建立碳排放总量控制制度和分解落实机制，建立增加森林、湿地碳汇的有效机制。
(四)完善天然林保护制度。将集体和个人所有天然起源商品林纳入森林生态效益补偿范围，切实保护全市所有天然林。完善国家储备林管理制度。加快推进国有林场林区改革，健全以购买服务为主的国有林场公益林管护机制，建立有利于保护和增加森林资源、改善生态和民生、增强林业发展活力的国有林区新体制。健全集体林权制度，稳定承包权，拓展经营权能，推进以经济林木(果)权证、林地经营权流转证和村级农民互助担保合作社为主的 “两证一社’’新型林权抵押贷款改革，完善林权抵押贷款和流转制度。
(五)完善生态红线保护制度。严守资源消耗上限，严格落实用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污管理等规定。严格划定城市开发边界、永久基本农田、生态保护“三条红线”，强化基本农田保护，禁止无序开发，确保47.9平方公里生态保护红线面积不减少、质量不下降。严守环境质量底线，将环境质量“只能更好、不能变坏”作为党委政府环保责任红线，实施环境质量、排放总量“双控”，全面实行限值管理。实施环境准入负面清单制度，实行动态评估退出制度，建立不符合生态保护要求的企业有序退出机制。严格执行《**省湿地保护条例》，划定并守住湿地生态红线，逐步恢复退化湿地。实行湿地分类管理，规范保护利用行为，建立湿地生态修复机制。将城镇规划区内湿地纳入城镇蓝线或绿线保护范围，规划建设城镇湿地公园。
(六)完善生态脆弱地区生态修复机制。加强项目组织和实施，建立以购买服务为主的生态建设成果管护机制，完善生态脆弱地区生态修复机制和生态监测体系，加快推进石漠化土地等生态脆弱地区生态综合治理。探索具有营造林资质的业主参与生态修复政府购买服务。
(七)加强矿产资源开发利用管理。落实国家矿产资源开发利用水平调查评估制度，加强矿产资源查明登记和有偿计时占用登记管理。建立矿产资源集约开发机制，推进矿产资源整合和矿山企业兼并重组，提高矿区企业集中度，鼓励规模化开发。落实国家重要矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合利用率等指标要求，落实鼓励提高矿产资源利用水平的经济政策。贯彻实施**省矿山企业高效和综合利用信息公示制度，建立矿业权人“黑名单”制度。制定重要矿产资源回收利用的产业化扶持政策，完善和落实矿山地质环境保护和土地复垦制度。
(八)推进资源循环利用。研究建立资源产出率统计体系。实行生产者责任延伸制度，推动生产者落实废弃产品处理等责任。推进种养业废弃物资源化利用，实现种养业有机结合、循环发展。制定再生资源回收目录，对复合包装物、电池、农膜等低值废弃物实行强制回收。制定资源分类回收利用标准。探索建立资源再生产品和原料推广使用制度，鼓励相关原材料消耗企业使用一定比例的资源再生产品。健全限制一次性用品使用制度，严格落实国家关于限制生产销售使用塑料购物袋的有关要求。逐步建立垃圾强制分类制度。
六、健全反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用及生态补偿制度 (一)推进自然资源及其产品价格改革。落实天然气市场化改革政策，提高天然气价格市场化程度。按照国家统一部署，落实输配电价格改革政策，逐步放开公益性以外的发售电价格。进一步完善差别化电价政策。深入开展农业水价综合改革，科学合理制定农业供水价格，实行非居民用水超计划、超定额累进加价制度，促进节水增效。完善排污收费制度，推进差别化排污收费。完善污水、垃圾和危险废弃物处理收费政策，推进建立乡村垃圾处理收费制度。规范风景名胜区门票收费管理。风景名胜区内经营项目原则上采取招标、拍卖、挂牌等公平竞争方式确定经营者。
(二)落实土地有偿使用制度。按照国家总体部署和要求，扩大国有土地有偿使用范围，严格限定划拨供地范围和协议出让土地范围，扩大招标、拍卖、挂牌出让比例，减少非公益性项目用地划拨。改革完善工业用地供应方式，探索实行弹性出让年限及长期租赁、先租后让、租让结合的工业用地供应制度。探索建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，逐步提高工业用地出让地价水平，逐步降低工业用地比例。健全地价形成机制和评估制度，完善土地等级价格体系，理顺与土地相关的出让金、租金和税费关系。
(三)严格执行矿产资源有偿使用制度。完善矿业权出让制度，建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式，原则上实行市场化出让，国有矿产资源出让收支纳入预算管理。按照国家政策，落实矿产资源国家权益金制度，调整探矿权采矿权使用费标准、矿产资源最低勘查投入标准。进一步完善矿业权进入公共资源交易中心集中交易制度，实现与国家矿业权交易平台有效衔接。加大矿业权出让转让信息公开力度。
(四)落实资源环境税费改革。按照国家要求，理顺自然资源及其产品税费关系，落实资源税从价计征改革政策，实施清费立税，扩大资源税从价计征范围，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。
(五)完善生态保护修复资金使用机制。研究制定整合财政资金推进山水林田库生态修复方案，健全相关资金使用管理办法，探索创新生态保护资金使用方式，引导群众参与生态保护工程项目建设和后续管护。
(六)落实耕地河湖休养生息制度。推进退耕还林还草工程建设，探索建立巩固退耕还林还草成果长效机制。
七、健全以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系 (一)完善污染物排放许可制。在全县建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，在**省排污许可证管理实施意见出台后，及时制定贯彻实施方案，依法核发排污许可证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污。实行环境质量和污染物排放总量双控制。
(二)完善大气、水、土壤污染防治区域联动机制。落实《**县环境综合整治暨大气污染防治行动方案》，完善我县大气污染防治联防联控协作机制，落实环境保护、气象部门合作协议，以重污染天气预警预报为重点，完善会商与应急联动机制。落实《**县水污染防治行动计划工作方案》，建立全面的水质目标考核管理制度，推动流域突出环境问题解决。制定落实土壤污染防治行动计划工作方案，全面推行城镇生活垃圾分类收集和无害化处理，推进工业固体废物污染治理，强化重金属污染防控。健全突发环境事件应急机制，提高与环境风险程度、污染物种类等相匹配的突发环境事件应急处置能力。建设全覆盖的生态环境监测网络体系，实施“智慧环保”建设，建立与全国统一联网的实时在线环境监控系统，实现各类环境监测数据系统互联共享，全面提升生态环境风险监测预警评估能力。
加强大气污染防治。强化工业废气污染治理，实施脱硫、脱硝、除尘等多污染物协同减排工程，加快推进一批企业废气提标技术改造和燃煤锅炉改造，降低煤炭消耗量，大幅度削减二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘、挥发性有机物排放总量。实施城市控尘、控车、控烟蓝天工程，加强城镇餐饮油烟、机动车尾气、建筑工地和道路扬尘治理，基本淘汰 “黄标车”，全面推行煤改气。强化农作物秸秆禁烧和综合利用，确保秸秆综合利用率不低于90%。到2020年，可吸入颗粒物、细颗粒物浓度年均下降浓度达到市下目标任务，城区空气质量优良天数达85%以上。
加强水污染防治。加强县域内河流、湖泊、水库水质综合治理，全面完成**河、洛江溪小流域污染治理，确保**河出境断面水质达标，全面消除劣V类水体。加强水源地保护，确保城乡饮用水源水质全面达标。加强工业废水排放监管，推广工业园区集中式污水处理模式。因地制宜完善大小流域周边生活污水处理措施，加快城乡污水处理设施建设，结合农村沼气建设与改水、改厕、改厨、改圈，逐步提高生活污水处理率。全面禁止水库肥水养鱼，积极推进生态水产养殖，全面启动马边河生态放养，打造“**河鲜”。
加强土壤环境监测管控。建立土壤环境监测体系，加强对主要农产品产地、污灌区、工矿废弃地等土壤污染监测。开展全县土壤污染现状调查，完善土壤环境基础数据。定期对排放重金属、有机污染物的工矿企业周边土壤进行监测。制定实施土壤污染治理与修复计划，开展土壤污染治理试点，全面整治历史遗留尾留矿库、危险固体废物填埋场地、非正规垃圾填埋场。到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%。
加强固体废弃物污染防治。健全生活垃圾分类收集和回收体系，推进城市垃圾处理工艺改造，提高农村生活垃圾无害化处理水平。建立餐厨废弃物回收利用体系，实现餐厨废弃物无害化处理。强化生产源头控制，加快企业生产技术和工艺优化改造，减少工业固体废弃物的产生。推进建筑废弃物资源化处理，强化工业固体废物资源化利用，工业固体废物处置利用率达到100%。加强危险废物处置监管和设施建设，提高对含油、含重金属和含有毒有机物的污泥处置能力，加强医疗废物集中处置。
(三)健全农村环境治理体制机制。坚持小规模、组团式、微田园、生态化，加强农村人居环境综合整治，采取市、县政府补贴及社会资本参与、住户付费的多元化投入运营方式，加强农村污水和垃圾处理等环保设施建设，建立农村环境保护基础设施运行保障机制。加强农业生态环境保护与建设，加强农业生产与农业污染防治的财政资金统筹。建立以绿色生态为导向的农业补贴制度，加快推进农业投入品减量化以及畜禽养殖废弃物资源化和无害化，鼓励生产和使用可降解农膜。完善农作物秸秆综合利用制度。健全化肥农药包装物、农膜回收贮运加工网络。加强农村环境保护公共服务与社会管理，采取政府购买服务等多种方式，培育并建立农村环境保护的市场主体，扶持农村各类生态环境保护合作社与社会组织，强化县、乡政府环境保护职责，明确乡镇(街道)环境保护机构，建立农村环境保护网格化、标准化、全覆盖的防治体系。
(四)健全环境信息公开制度。全面推进大气、水和土壤等环境信息公开、排污单位环境信息公开、监管部门环境信息公开，制定环境影响评价信息公开方案。完善环境新闻发言人制度。引导群众树立环保意识，完善公众参与制度，切实保障人民群众依法有序行使环境监督权。健全环境保护网络举报平台和举报制度，充分发挥“12369”环保举报热线和网络平台作用，健全举报、听证、舆论监督等制度。
(五)建立生态环境损害赔偿制度。切实强化生产者生态环境保护法律责任，大幅度提高违法成本。完善生态环境损害赔偿制度，制定环境损害鉴定评估制度和工作机制。
(六)完善环境保护管理制度。建立健全严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度。建立权威统一的环境执法体制，充实执法队伍，统一执法标识，赋予环境执法强制执行的必要条件和手段。健全环保行政执法与刑事司法衔接机制，密切环保部门与公、检、法等机关的联系。建立和落实环境保护督察制度。制定出台**县生态环境监测网络建设工作方案。
八、健全更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系 (一)培育壮大环境治理和生态保护市场主体。研究制定培育环境治理和生态保护市场主体的实施方案，积极采取鼓励发展节能环保产业的体制机制和政策措施，鼓励各类投资进入环境保护市场。可由政府和社会资本合作开展的环境治理和生态保护事务，均可吸引社会资本参与建设和运营。通过政府购买服务等方式，加大对环境污染第三方治理的支持力度。加快推进污水垃圾处理设施运营管理单位向独立核算、自主经营的企业转变。探索设立国有资本投资运营公司，推动国有资本加大对环境治理和生态保护等方面的投入力度。积极支持生态环境保护领域国有企业实行混合所有制改革。
(二)落实用能权和碳排放权交易制度。按照国家和省统一部署，制定用能权交易工作方案，推行合同能源管理等市场化机制。研究制定碳排放权交易管理暂行办法，开展碳排放权配额和自愿减排项目交易，建立我县碳排放权交易机制。推进温室气体排放统计核算体系建设，编制温室气体排放清单。
(三)落实排污权交易制度。按照国家和省统一部署，完善初始排污权核定，扩大涵盖的污染物覆盖面。在现行以行政区为单元分解机制基础上，根据行业先进排污水平，逐步强化以企业为单元进行总量控制、通过排污权交易获得减排收益的机制。加快排污权交易平台建设。
(四)开展水杈交易制度研究。探索区县间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间等水权交易方式。研究制定水权交易制度，明确可交易水权的范围和类型、交易主体和期限、交易价格形成机制、交易平台运作规则等，开展水权交易平台建设。
(五)探索建立绿色金融体系。制定绿色金融工作方案，积极运用货币政策工具，加强信贷政策窗口指导，完善融资对接机制，推动金融产品和服务方式创新，引导金融机构加大对生态文明建设的融资支持。完善财政金融互动政策，鼓励各类金融机构加大对绿色信贷的投放力度。探索开展法人银行业金融机构绿色信贷自评估工作。支持符合条件的绿色企业发行企业债、公司债、短期融资券、中期票据等直接融资工具，鼓励绿色信贷资产证券化。完善私募投资基金和股权众筹等投融资机制，支持建立各类绿色发展基金。推动环境治理和生态保护等绿色行业企业在主板(中小板)、创业板等上市，支持绿色行业中小微企业在全国中小企业股份转让系统等平台挂牌融资，支持通过并购重组做大做强。完善企业环境信用评价制度，实行分级分类管理，对环保企业给予激励支持，对不良企业予以惩戒，建立环境保护企业“黑名单“制度。健全对节能低碳、生态环保项目的担保机制，加大风险补偿力度。深化环境污染责任保险，提高企业环境风险防范水平。
(六)积极推广国家绿色产品体系。推动绿色产品认证。加强绿色产品体系宣传，推进有机产品认证等绿色产业示范县创建活动，鼓励支持企业申请有机产品、地理标志保护产品和生态原产地产品认证。
九、完善充分反映资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度 (一)建立绿色发展和生态文明建设目标评价考核办法。按照国家、省绿色发展指标和生态文明目标评价指标，研究制定符合实际、可操作可量化的绿色发展和生态文明建设目标评价考核办法，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，引导各乡镇推进绿色发展。根据不同区域主体功能定位，实行差异化绩效评价考核，对领导班子和领导干部实行差异化考核。
(二)建立资源环境承载能力监测预警机制。研究制定资源环境承载能力监测预警机制工作方案，定期编制资源环境承载能力监测预警报告，对资源消耗和环境容量超过或接近承载能力的地方，采取预警提醒和限制性措施。
(三)实行领导干部自然资源资产离任审计。积极探索领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容、方法和评价指标体系，客观评价领导干部履行自然资源资产管理责任情况，依法界定领导干部应当承担的责任，强化审计结果运用。按照**省开展领导干部自然资源资产离任审计的有关要求，积极探索、加快推进领导干部自然资源资产离任审计工作。
(四)建立生态环境损害责任终身追究制。认真执行省、市、县党政领导干部生态环境损害责任追究相关规定，严格执行党委、政府领导干部生态文明建设“党政同责” “一岗双责”制度。以自然资源资产离任审计结果和生态环境损害情况为依据。
十、强化生态文明体制改革组织保障 (一)加强对生态文明体制改革的领导。强化生态文明体制改革专项小组统筹协调职能，县级有关部门要按照专项小组要求和本方案制定单项改革方案，明确责任主体和时间进度，加强协调配合，形成改革合力。深刻认识生态文明体制改革的重大意义，认真贯彻市委、市政府和县委、县政府决策部署，增强责任感、使命感、紧迫感，确保各项改革任务加快落地落实。要加快建立完善地方制度体系，为生态文明体制改革提供制度保障。
(二)积极开展试点试验。充分发挥基层和群众积极性，鼓励按照本方案的改革方向，从实际出发，以解决突出的生态环境问题为重点，积极探索和推动生态文明体制改革。县级有关部门要依法积极开展改革试点，及时总结成功做法和经验，完善政策措施，加大推广力度。
(三)加强宣传引导。加大生态文明建设和生态文明体制改革宣传力度，正确解读生态文明各项制度的内涵和改革方向，鼓励、引导民间环境保护组织积极有序参与生态文明建设和改革，培育普及生态文化，树立绿色新风，增强全民环保意识、低碳意识、节约意识，形成勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，营造推进生态文明建设和生态文明体制改革的良好氛围。
(四)加强督促落实。县委全面深化改革领导小组办公室、生态文明体制改革专项小组要加强统筹协调，对本方案落实情况进行跟踪分析和督促检查，及时研究解决实施中遇到的问题，重大问题及时向县委、县政府请示报告。
