美国社区学院的治理模式初探

　　摘要：在美国，社区学院管理逐步形成一种精巧、科学和高效的治理结构。这种模式即是联邦、州及其所在社区对社区教育权力分立与制衡：联邦政府没有社区学院管辖权；州政府对其有绝对的管辖权；社区及社区学院教育自治。联邦和州政府及社区之间各自没有直接的上下级关系，各自依照联邦宪法或州宪法对受教育者直接负责。美国社区学院治理结构的精巧、科学和高效率对我国高职院校治理具有重要的现实意义。
　　关键词：美国；社区学院；治理模式
　　作者简介：卢洁莹（1964－）女，安徽潜山人，浙江商业职业技术学院高教所副研究员，教育学博士，研究方向为教育哲学和高职教育管理。
　　基金项目:2010年教育部人文社会科学研究规划基金项目“现代高职院校制度研究——基于高职院校与政府、社会关系的重构”(项目编号:10YJA880026)。
　　中图分类号：G71 文献标识码：A文章编号：1001-7518（2011）15-0089-05
　　
　　“‘治理’governance，是指管理利害关系不同地方多种特定机构或行业”。[1]在本文中，美国社区学院治理模式指的是，管理社区学院教育事务利害关系不同的多种特定机构或行业权力分立与制衡的结构。具体地说，即美国联邦、州及社区学院所在社区之间教育权力分立与制衡：联邦权力平行分立与制衡；联邦和州权力垂直分立与制衡；社区教育自治。正因为如此，美国社区学院职业教育模式以其实用、多样化和人性化而闻名，其治理结构也可称为是世界上公认的最精巧、最科学、最高效的管理模式。本文试从这方面探讨美国社区学院治理结构，以期为我国高职院校治理提供借鉴。
　　
　　一、联邦政府对社区学院没有管辖权
　　
　　（一）联邦宪法规定
　　在美国，教育是社会公共事务，对公共事务的管理实行“权力分立与制衡”。美国社区学院治理源于“权力分立与制衡”的思想。首先，“权力分立与制衡”作为一种学说，是由十七世纪英国唯物主义哲学家和政治学家洛克首创，十八世纪法国著名的启蒙学家孟德斯鸠则发展和完善了这一理论。洛克和孟德斯鸠的分权说，是近现代西方国家政治制度的理论依据，也是西方国家管理公共事务的基本原则。第二，作为一种成功的经验，美国“权力分立与制衡”思想既是欧洲近千年成功的教训，也是美国人自己230年来治理国家的成功经验。从这种理论看，在维护公民权利方面，对公民权利威胁最大的是政府权力，为此，必须限制政府的权力，将国家权力分成三个部分，相互制衡，将权力这只老虎关在铁笼里。所谓“权力分立与制衡”，在联邦层面，就是将国家权力划分为既相互独立又相互制约的立法、行政、司法三个部分，并建立相应的国家机关来分别行使三方面权力。即在联邦平行分权，立法权属于国会，行政权属于总统，司法权属于法院，三者彼此平等且独立。其中，国会拥有修改宪法和制订法律、审查批准政府的预决算、批准总统对高级官员的任命、调查特殊事件及对总统的弹劾等权力。总统集国家元首、政府首脑和武装部队总司令于一身，总揽行政权力。宪法授予总统的权力比较广泛，主要包括五个方面，即作为国家元首的权力、行政权、立法倡议权和否决权、外交权、军事权。联邦宪法没有规定联邦政府有教育权，同时，美国联邦宪法修正案第十条规定：“凡宪法未授予联邦或未禁止各州行驶的权力，皆由各州和人民保留”。因此，联邦政府没有直接的教育管辖权。
　　（二）联邦教育部职责
　　虽然联邦政府没有直接的教育管辖权，但联邦政府也设有教育部。美国高等教育有近300多年历史，然而，美国中央政府教育行政部门——联邦教育部1867年成立，它主要负责统计全国学校的有关数据。联邦教育部距今才150年的历史，也就说，在美国历史上，国家很长一段时间没有教育部。20世纪50年代，随着政治和社会的变化，它的地位和功能逐渐改变和提升。1979年10月，美国国会通过议案，成立新的教育部，即美国联邦教育部。今天，联邦教育部主要职权可以概括为三项：一是负责联邦政府对地方补助拨款的分配和管理；二是在基础教育和高等教育方面制定一些研究项目；三是负责收取和统计全国教育状况的资料。联邦教育部制定对全国教育都有影响的大政方针，只有通过法律和财政才能实施。联邦政府没有直接领导和管理教育部的权力，联邦教育部根据国会制定的教育授助法，通过补助拨款等形式间接地调整和统一全国50个州的教育。联邦宪法规定联邦教育部不能指导、监督和控制任何教育部门、组织、学校及个人的教学课程的设置和实施，这些权力归属与州、社区和其他公、私立教育组织。
　　（三）联邦政府资助教育的途径
　　联邦虽然没有类似我国中央政府对教育的直接管辖权，但联邦还是需要通过宪法资助教育发展。这种治理模式也体现在对社区学院管理层面。联邦政府处于援助、指导的地位，只是在必要的范围内才要中央参与。美国联邦通过立法援助规范社区学院的发展，为其实现社会服务功能提供相应的法律保障。联邦政府通过法案促进社区学院服务社会措施，如，1917年《史密斯--休斯法》、1925年《乔治--里德法》、1963年颁布的《职业教育法》、1974年颁布的《生计教育法》、1990年的《帕金斯法案》等，都在有针对性、客观性和连续性的确保美国职业教育健康快速发展。再如，2010年3月30日，美国总统奥巴马在北弗吉尼亚社区学院签署《医保与教育协调法》(The Health Care and Education Reconciliation Act)，其主要内容，即大力投资社区学院，将在未来4年为社区学院投资20亿美元。这些投资将帮助社区学院和其他相关机构开发、完善、提供更加适用的教育和职业培训方案，更好的帮助有需要的人们及时掌握新技能或顺利找到新工作。
　　也就是说，联邦政府没有直接的教育管辖权，联邦教育部只是一个独立的机构，不对联邦政府负责，它只依据联邦宪法行使自己的职能，依据宪法资助社区教育。
　　
　　二、州政府对社区学院直接管辖
　　
　　在美国，管理教育事务权力在各州。相对联邦政府而言，州政府掌管着社区教育决策和行政主要权力，因此，州政府拥有社区教育的绝对管理权，但州的各项政策制定都要符合联邦政府的相关法律。联邦与州之间垂直“权力分立与制衡”。在联邦宪法的框架下，各州对社区学院的治理主要是依据州宪法，实行“权力分立与制衡”。美国有50个州，各州都有自己的教育政策，分别管理各州的学校，因此，各州的教育政策特色鲜明。但这仍然遮蔽不了其共性特征。
　　（一）州教育部“权力分立与制衡”
　　同样，各州实行“权力分立与制衡”，即各州分设州议会、州政府和州法院三个权力执行机构。各州都有州宪法，州议会在联邦宪法和联邦最高法院裁决的范围内立法。州设立州议会和州教育部（the Department of Education）。在学区教育方面，州议会是州最高立法机构，有关教育重大问题的法律和法规都由它制定。州议会主要从事社区教育立法工作，有权制定社区教育法案。州教育部依据本州宪法有关社区教育的基本政策，确立本州社区教育的基本原则、目标、责任、基本要求和基本技术要求，衡量教育进展的标准等。州长是州政府最高行政长官，州长在教育行政方面有很大权力。其一，州长对教育决策的影响主要是通过立法、预算及其所在的政党来实现。其二，州长有权向议会提出教育法案，也有权对教育立法行使否决权。其三，州长在选任州教育委员会委员方面也有一定的权力。在美国50个州中，州教育部委员由州长选任者约占2/3，其余或由民选，或由州议会选举，或由学区委员会推举。这样，州教育部、州教育部首席执行官和州教育委员会委员之间权力分立、没有隶属或上下级关系，每个部门都能制约其他两部门，“防止几种权力逐渐集中于一个部门的最保险的办法，就在于给予每个部门的领导以必要的宪法手段和个人动机来组织其他部门作出超出其职权范围的事情……即必须以野心对付野心”[2]。他们这种权力分立制衡方式，只有在大多数成员之间达成一致意见，且各方都有机会发表看法后，政府才能够决定采取行动。“1787年制宪会议采纳分权原则并不是为了提高效率，而是为了防止权力滥用。其目的不在于避免摩擦，而在于通过在三个部门之间分配权力所产生的不可避免的摩擦来保护人民免受独裁”[3]。