对我国义务教育不公平的反思与建议

　　改革开放以来，我国的社会主义建设取得了丰硕的成果，国民经济快速发展。经济的发展，带动了教育的发展，国家对教育的投入逐年上涨，从1992年的867.05亿元到2012年的27695.97亿元，我国教育经费占GDP的比重也不断提升，在2012年中国家财政性教育经费占GDP的比重达到了4%。虽然随着我国教育投入的增加，教育水平有所提升，但是教育不公平问题却越来越突出。教育公平是社会公平在教育领域的延伸，教育不公平是最大的社会不公平。教育不公平问题的长期存在不仅影响经济的持续健康发展，还会影响社会的稳定团结。义务教育作为教育的起始阶段，它的公平直接影响了高等教育的公平，甚至会影响个人在以后的社会竞争中的公平。因此改善教育不公平的现状要从改善义务教育的不公平开始。
　　一、义务教育不公平现状
　　我国1986年颁布的《义务教育法》规定“凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育”“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权力”。每一个人都有平等受教育的权利，我国不同地域之间在义务教育经费投入，教育基础设施，教育条件，教育质量，师资力量等方面存在巨大差异，这种义务教育的不公平主要表现城乡之间的不公平和地区间的不公平。
　　1.城乡之间义务教育的不公平
　　我国经济发展的二元结构直接影响了义务教育的兩极分化。义务教育的不公平主要体现在：义务教育阶段的财政预算内经费在城乡间分配极不平衡，城市明显高于农村；城乡之间义务教育办学条件差距巨大，办学条件、办学环境农村远落后于城市；农村的师资队伍在教师数量，教师学历、职称等方面都无法与城市的相提并论；偏远地区的农村教育投入不足，缺乏财政支持，造成农民家庭及个人负担沉重，学校负债经营的局面，义务教育难以保证。从统计数据来看，我国农村普通小学国家财政性教育经费远低于全国普通小学国家财政性经费。
　　小学国家财政性教育经费统计表
　　2011年2010年2009年2008年2007年
　　普通小学国家财政性教育经费（万元）5759654246425984397257153297895226738863
　　农村普通小学国家财政性教育经费（万元）3724914430419740264255492223624118069991
　　2.地区间义务教育不公平
　　我国经济发展存在严重的区域不平衡，这种不平衡直接延伸到了教育领域。在东部沿海地区，较高经济发展水平，较多的财政收入，为义务教育的发展奠定了物质基础。而在经济欠发达地区，由于财政收入有限，投入到义务教育中的资金更少，义务教育的发展受到限制，这些导致了经济水平发展不同的地区义务教育的水平存在较大差异。
　　二、义务教育不公平的根源
　　义务教育不公平的产生的原因除了经济发展水平不均衡外，还存在体制的渊源。学者们普遍认为财政分权体制不合理是造成这种差异的根源，财政体制没有明确划分各级政府对义务教育的承担责任，特别是中央政府和省级政府对于义务教育的负担责任和负担方式。这导致了中央和地方在义务教育中的责任不明，不利于义务教育的发展。而不合理的转移支付制度在一定程度上加剧了义务教育的不公平。
　　1.财政分权体制
　　我国自建国以来，随着经济体制和财政体制的改革，我国的教育财政体制也大体经历了集权和分权两大阶段。在1978年以前，我国的教育财政体制是高度集权的；1978年之后，教育财政进行了分权式改革，财政分权的改革以1994年为界限，分为财政包干和分税制两个阶段。20世纪80年代中期以后，我国的义务教育开始实行国家宏观调控下地方负责、分级管理的体制。在这种体制中地方政府承担了义务教育的主要责任。在地方政府中，责任又层层下推，在农村推到乡级政府。但是从1994年的分税制改革之后，我国中央政府集中了大部分财政收入，地方政府只保留少部分税收，而在义务教育的责任分担中，地方政府承担了主要责任。地方政府财政收入有限，资金匮乏，财政负担较重。在2004年取消农业税后，以农业为主要收入来源的地方政府的税收收入大幅缩水，负担进一步加重。地方政府税收的减少，限制了对义务教育的支出。这些都导致了农村在教育资源、教育条件，教育质量方面都与城市差距较大。在经济欠发达地区，经济发展水平较低，税收收入较少，没有足够的资金保障义务教育的发展，因此，导致了不同地区之间义务教育的发展水平存在较大差异。所以，当前教育财政体制中，财政收入与责任分担的不对等，是造成了义务教育城乡，地区间的不公平的渊源。
　　2.转移支付制度
　　在1994年财政分税制改革后，中央政府先集中大部分税收收入，然后通过转移支付向地方返还税收，即中央政府按照地方政府向中央政府缴纳税收的多少来确定中央向地方返还的税额。这种以地方政府上缴税款多少确定返还额度的转移支付制度，使财政收入匮乏的地方政府无法得到较多的财政收入，而地方政府承担着义务教育投入的主要责任，有限的财政收入无法为义务教育的发展提供支持，使义务教育在城乡之间，地区之间的差距不断加大。以上缴税收额度确定返还税款多少的转移支付制度，使教育资源需求更大的农村和经济欠发达地区无法得到国家更多的财政支持，导致了财政教育经费需求与供给的不匹配，在在一定程度上加剧了城乡，地区间义务教育的不公平。
　　三、义务教育不公平的对策、建议
　　义务教育不公平的消除，必须解决教育财政体制存在的不足，完善转移支付制度。首先，在教育财政的分权体制中，要合理划分财权和事权，地方政府在义务教育中承担的责任要与它可支配的财政资金相匹配。中央要加大对地方义务教育的财政支持，尤其是加大对偏远欠发达地区，和农村地区的财政支持，增加对这些地区教育基础设施建设的投入，改善教育条件，提高教育水平，逐步缩小城乡，地区之间的差距。其次，要完善转移支付制度，建立以教育资金需求为基础的教育资金转移支付制度，使教育财政资金的需求与供给挂钩，让义务教育发展水平不高的地区可以获得更多资金投入，实现教育资金效用的最大化。最后，经济发展水平在一定程度上决定了教育发展的水平，所以要不断缩小城乡，地区间的发展水平，为义务教育不公平的消除提供物质基础。（作者单位：西南交通大学公管管理学院）
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