走向治理:首都教育改革面临的机遇和挑战

　　摘 要：教育治理既是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力建设这一改革总目的的重要内容和基本要求，也是教育事业在面临内外交困时以谋求发展和进行综合改革的必然选择。30多年的改革开放历程中，首都教育事业在诸多方面一直走在全国的前列，充分展现了其作为国家名片的发展成就。但与此同时，快速的城市化进程也带来了首都经济社会剧烈变化及其对整个教育体系前所未有的全方位影响。一方面，经济的发展和财富的积累为首都教育发展提供了有力的物质保障，另一方面，伴随城市人口的剧增所导致的社会群体和整个社会结构的迅速且复杂的变化，围绕教育资源供求关系的矛盾日益激化，综合改革迫在眉睫。从管理走向治理，为建设面向世界、面向未来的现代化首都教育提供了重大的理论和实践机遇。当然，也面临着许多需要应对的现实挑战。
　　关键词：首都教育综合改革教育治理
　　指引中国社会改革的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力建设。教育作为国家推进社会事业改革创新的重要领域之一，是国家治理体系与能力建设不可或缺的内容与载体，也是教育事业本身在适应外在形势变化而着眼于人的培养、谋求自身发展和服务经济社会的必然要求。在整个经济社会和教育大系统中，首都教育作为一个相对独立的体系，在应对和破解自身所面临的重大改革与发展性问题的当下，现代教育治理体系和能力的建设是重大的理论与实践机遇，同时，由于独特的地域空间、文化传统的积淀、城市功能的定位，以及教育发展本身的问题，首都教育治理体系和能力的建设也面临着诸多挑战。本文从教育治理的基本概念与内涵出发，阐述了首都教育治理在面临问题复杂化和当前经济社会改革大背景下体系和能力建设的必要性和紧迫性，结合对首都教育领域综合改革存在的主要问题的分析，提出若干走向治理的意见建议。
　　
　　何谓教育治理—一个需要弄清的起始性问题
　　
　　何谓教育治理？之于教育管理有何种本质的区别？这是教育走向治理首先需要明确回答的起始性问题。在语词构成上，教育治理是治理的从属概念，是治理在教育领域的所指，体现为一般意义上的治理在教育中的特殊性，是哲学层面上一般与特殊的关系。因而，教育治理可以被定义为一般治理的理论方法和行为逻辑在教育领域中的应用。那么，什么是治理及其与管理的本质区别，是又一个必须要回答的问题。
　　在学术界，自1989年世界银行在讨论非洲发展时首次提出“治理危机”（crisis in governance）以来，“治理”这个概念便得到了极大的关注。20世纪90年代以来，在西方学术界特别是在政治学、行政学、管理学领域，治理理论成为探讨的热点，以治理为研究对象的著述大量涌现。在中国，它是一个需要准确把握和解读的舶来品。但是，从对文献的分析来看，治理一词和许多社会科学概念一样至今还没有十分确切的定义，只是基于其源起和在实践中发展而形成的共识，包含了本质的属性和基本的范畴。例如，国内学者毛寿龙教授在译介治理时指出：“英文中的动词govern既不是指统治（rule），也不是指行政（administrate）和管理（manage），而是指政府对公共事务进行治理，它掌舵而不划桨，不直接介入公共事务，只介入于负责统治的政治与负责具体事务的管理之间，它是对于以韦伯的官僚制理论为基础的传统行政的替代，意味着新公共行政或者新公共管理的诞生，因此可译为治理。”俞可平教授认为，“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。”这是比较具有代表性和一致性的认识，当然，还有许多相近的观点。
　　由是观之，教育治理有其独特的内涵，联系并显著区别于传统的教育行政、教育管制、教育管理。如果我们把视距拉长为管理思想发展的实践历史长河，那么教育治理就是传统的管理在经济社会等诸多领域繁杂化进程中的形态演进，是管理的基本理念、思维、方式、行为等因适应教育改革发展的现实需要，而作出的调整与改变，核心在于秉持善治理念，运用系统思维，以战略谋划、制度安排、机制建设等为支撑而形成的教育领域多元主体共治的行为架构，旨在应对日益纷繁复杂的教育发展态势和解决事关教育发展大局的重大问题、关键环节。
　　
　　走向治理—首都教育改革与发展的现实选择
　　
　　继习近平总书记关于国家治理体系和治理能力建设的论述后，教育部袁贵仁部长在 “全国教育工作会议”上讲话时指出，教育改革作为全面深化改革的重要领域，一切改革的举措和行动，毫无疑义都要自觉围绕这一总目标、落实这一总要求，从教育部门自身改起，完善科学规范的教育治理体系，形成高水平的教育治理能力。对于首都教育领域综合改革而言，这是教育走向治理的总号角，是机遇也是历史和现实的选择。
　　1.走向治理是首都教育适应复杂形势变化的要求
　　改革开放36年来，经济社会的发展有力地促进了首都教育现代化水平持续快速提升，各级各类教育普及程度和发展水平都走在全国前列，有些指标达到或者接近世界发达国家水平。但是，发展中也不断涌现出新的问题和矛盾，尤其是伴随经济社会发展的人口规模剧增和社会群体与人口结构的剧烈变化与日益错综复杂，导致首都教育形势发生了深刻变化。各级各类学校组织的复杂化、结构的多样化、水平的差异化以及人民群众教育诉求的个性化都在不断增强。传统的教育管理体制和方式受到了极大挑战，与更加多元民主的教育形态和教育活动方式不相适应，与经济社会发展对人才培养、智力支持的要求不相适应。同时，伴随着信息化、国际化、市场化的浪潮，经济社会的发展会呈现瞬息万变的复杂态势。那么，教育作为首都社会体系的一个子系统，就迫切需要加快实现由管理走向多方参与、民主协商的共治与善治。
　　2.走向治理是政府切实有效提供教育服务的要求
　　政府的职能要求其为民众提供教育、医疗等基本的公共服务，而面临上述经济社会复杂化形势，政府部门如何切实有效提供公共教育服务越来越成为一个现实难题。尤其是在既定财力的约束下，尽管首都教育投入水平总体较高，但各级各类教育面临着优质和多元化的需求，而城乡、区域、校际之间的差异，政府公共财力难免会显得捉襟见肘。这时候，作为公共事务的掌舵者，可以和应该发挥的一个关键性支持作用就是在特定的体系框架下鼓励人们更多地参与到教育事业和事务当中来。对于公共教育服务的供给，政府应当减少对这些公共产品和服务究竟由民营还是官办、市场抑或政府提供的关注，而把重点放在以领导、协商、共治的方式确保产品和服务能够有效供给，并达到规定的质量。同时，鼓励民营部门和市场力量提供教育公共产品和服务，并且在适当的时候以注入新技术、新思路和放权的方式，建立公私合作的良好关系。这些对首都教育走向治理提出了现实要求。
　　3.走向治理是破解首都教育热点难点问题的要求
　　单纯问题导向的自上而下的改革，容易导致改革因无穷尽的政策补丁而不堪重负，进而使得执政者精疲力尽和公众的不知所踪。这也是综合改革和市级统筹格外显得重要的原因之所在。由于教育资源的稀缺和供求矛盾的激化，首都教育改革发展的过程中，一些教育的难点、热点问题不断呈现。例如，外来人口快速增加与资源有限引起的随迁子女入学问题和升学考试问题，义务教育发展不均衡引起的择校热问题，因考试评价和优质教育资源稀缺引起的激烈竞争和学生课业负担过重、学前教育小学化、学生体质下降等问题，甚至于因环境污染引起的学校停课之争等，都引起了社会的广泛关注。还存在学生创新精神、实践能力不足，办学活力不够，教育与经济社会发展的联系不紧，国际竞争能力还不强等诸多问题。这些问题的存在和出现是多种因素综合形成的，但根本原因在于教育管理理念、体制、方式和能力的落后。尤其是政府、学校、社会之间的关系没有理顺。这就迫切需要推进现代教育治理体系和能力的建设。改变传统权威式和由上至下层级化的单向度管理，实行多方参与下基于制度规范的协商性共治。