城乡义务教育均衡发展的法律保障：举措、成就与问题

　　摘 要：新修订的《义务教育法》为促进城乡义务教育均衡发展，采取了一系列保障措施，有效促进了城乡教育经费的均衡配置，缩小了城乡办学条件和师资水平差距。《义务教育法》在保障城乡义务教育均衡发展取得巨大成就的同时，也存在着《义务教育法》“一法独秀”，缺乏完善的配套法律保障体系，公众监督能力不足，司法救济渠道不畅等问题，需进一步改进和完善教育立法，深入推进城乡义务教育均衡发展。
　　关键词：城乡；义务教育；均衡发展；法律保障
　　中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2013）04-0010-06
　　义务教育均衡发展理念首次写进法律是2006年9月1日施行的新修订的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）。6年来，在《义务教育法》的保障下，城乡义务教育均衡发展取得了巨大成就，但也存在一些法律保障方面的问题，需在今后落实中进一步完善。
　　一、促进城乡义务教育均衡发展的法律保障举措
　　1. 明确政府均衡发展义务教育的职责
　　举办公益事业、提供公共物品和维护社会平等是现代政府的重要职责。在公平与效率之间，政府首要的职能是维持公平，效率可以由市场去调节，家庭、个人和利益团体都会把效率作为第一考虑因素，因此政府不维持公平就没有人维持公平。“政府是义务教育的全职责任人” [1 ]，为此《义务教育法》明确规定促进义务教育均衡发展是政府的法定职责。其中第六条规定：国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展。第二十二条规定：县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。
　　2. 均衡配置基础性义务教育资源
　　基础性教育资源主要包括教育经费、师资、办学条件等。
　　首先，建立义务教育经费保障新机制，确保国家财政性教育经费均衡配置。《义务教育法》以“经费保障”专章规定义务教育经费的法律保障问题，明确“国家将义务教育全面纳入财政保障范围”。
　　其次，引导教师合理有序流动，确保师资力量均衡配置。教师资源是教育的第一资源。《义务教育法》第三十二条规定：县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。
　　最后，制定义务教育学校办学国家基准，确保基本的办学条件。《义务教育法》第十六条规定：学校建设，应当符合国家规定的办学标准，适应教育教学需要；应当符合国家规定的选址要求和建设标准，确保学生和教职工安全。
　　3. 采取弱势补偿原则，向农村民族地区倾斜
　　《义务教育法》第六条规定：改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。国家组织和鼓励经济发达地区支援经济欠发达地区实施义务教育。第三十三条规定：国务院和地方各级人民政府鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村地区、民族地区从事义务教育工作。国家鼓励高等学校毕业生以志愿者的方式到农村地区、民族地区缺乏教师的学校任教。第四十四条规定：农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。第四十七条规定：国务院和县级以上地方人民政府根据实际需要，设立专项资金，扶持农村地区、民族地区实施义务教育。
　　4. 规定违反义务教育均衡发展的法律责任
　　《义务教育法》以“法律责任”专章规定违反《义务教育法》规定的法律责任。在法律责任规定的10条中，有6条是直接与义务教育均衡发展有关。第五十一条规定：国务院有关部门和地方各级人民政府违反本法第六章的规定，未履行对义务教育经费保障职责的，由国务院或者上级地方人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。规定有下列情形之一的都要追究相关部门和责任人的法律责任：学校建设不符合国家规定的办学标准、选址要求和建设标准的；未依照本法规定均衡安排义务教育经费的。侵占、挪用义务教育经费的；将学校分为重点学校和非重点学校的；分设重点班和非重点班的等。
　　二、法律保障下城乡义务教育均衡发展取得的成就
　　1. 农村教育经费不断增加，城乡配置不断均衡
　　城镇普通初中生均教育经费、生均预算内教育经费和生均预算内公用经费与农村的差距，已由2005年的1.46倍、1.25倍、1.38倍，缩小到2009年的1.17倍、1.10倍、1.06倍（见表1）。
　　城镇小学生均教育经费、生均预算内教育经费和生均预算内公用经费与农村的差距，已由2005年的1.44倍、1.28倍、1.47倍，缩小到2009年的1.20倍、1.13倍、1.18倍（见表2）。
　　2. 农村学校办学条件不断改善，城乡差距逐渐缩小
　　《义务教育法》实施以来，农村学校办学条件不断改善，城乡差距不断缩小。农村普通初中和小学的危房面积占所有普通初中、小学危房面积的比例分别由2005年的63.8%、86.2%，下降到2010年的52.3%、77.2%，与城镇的差距分别缩小了23个百分点和18个百分点（见表3、表4）。
　　农村普通初中学校体育运动场（馆）面积、体育器械配备、音乐器械配备、美术器械配备、理科实验仪器、建立校园网等六项指标的达标率分别由2005年的65%、61%、51%、50%、68%、18%，提高到2010年的66%、62%、56%、55%、70%、36%，与同期城镇普通初中相应达标率的差距渐趋缩小（见表5）。
　　农村小学体育运动场（馆）面积、体育器械配备、美术器械配备、理科实验仪器、建立校园网等6项指标的达标率分别由2005年的51%、44%、38%、37%、49%、4%，提高到2010年的53%、48%、44%、43%、50%、9%，与同期城镇小学相应达标率的差距渐趋缩小（见表6）。