民国初期职业教育“专税”政策研究

　　摘 要：民国初期政府视职业教育为实用教育和生利教育，于是以民国初期的税制改革为契机制定了“职业教育专项税”。民国初期的职业教育“专税”税源广泛，经费使用独立性强；税由法制，经费使用规范有序；分工明确，税收监管机制健全。以史为鉴，现代职业教育的发展也应该“量能”课征职业教育“专税”，加大对职业教育的财政投入；加大“费”“税”改革力度，规范职业教育专税的征稽与监管机制；提升“造血”功能，拓展职业教育的经费自给能力。
　　关键词：民国初期；职业教育；税收；依法治税
　　作者简介：于华（1980-），女，江苏如东人，南京邮电大学教务处讲师，研究方向为实践教学；刘艳春（1992-），女，山东高密人，南京邮电大学教育科学与技术学院硕士研究生。
　　中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）31-0092-05
　　教育经费是教育事业生存发展的基本物质保证，税收是增加财政收入，合理配置资源的重要方式之一。民国时期是我国职业教育的发轫期，为了更好地促进职业教育的发展，国民政府制定了相关政策，开征“职业教育税”（下称“专税”），为当时的职业教育起步与发展筹集了宝贵的资金，也为我国现代职业教育的经费筹措提供了历史经验。
　　一、民國初期职业教育“专税”政策的起源
　　民国之初，为真正实现孙中山先生提出的“民族、民权、民生”社会理想，国民政府既要消除国内的军阀混战，又要摆脱西方列强的欺凌，还要不断改善民生。而当时民族工业尚处于起步阶段，国家财政羸弱，中央政府出现了严重的“收支失衡”，因此，包括职业教育“专税”在内的税制改革拉开了序幕。
　　（一）民国初期的税制改革
　　民国建立以后，举国上下百废待兴，费用浩繁，军费尤巨，入不敷出。政府为减轻财政赤字从1913年开始尝试分税制改革，将税收按照中央和地方行政范围划分为中央税和地方税，颁布《国家税法与地方税法草案》、《国家费目与地方费目标准案》（简称民二税法草案）。翌年民国政府对草案进行了修正与完善：将厘金、盐课、统捐之类的税收划归国家；田赋和一些杂税划归地方。各级教育经费的担负是根据国家税和地方税的划分标准确定的：“大学教育经费由中央负担；职业教育、普通教育、义务教育经费由省市县地方负担；专科学校除少数直辖中央者由中央负担外，大部分各省设立者均由各省负担；私立大学、专门学校及各学术团体，由中央酌情予以补助。”[1]由此可以看出，职业教育（包括专科学校和专门学校）经费主要由地方财政承担，中央财政酌情给予补助。地方财政有限，中央财政虽然有关税、盐税、烟酒专卖、地税和厘金等多种税源，但当局为了发展民族资本主义经济，用关税抵外债担保，将盐税作为债款基金，其他税款缺乏监督，烂售、抵押和截留现象严重，使职业教育经费难免匮乏。
　　袁世凯复辟帝制后，为实现中央集权合并了中央税和地方税；1916年袁世凯被推翻，国税和地税法草案重新实施，并创立了教育经费“专款制度”。随着中央政府对教育的重视，1923年曹锟北京政权将田赋等税款划归地方财政，教育、内政、工商诸费亦应全归地方，通过增加地方税收与“政务费”支持教育发展。但是由于当时政权更迭，军阀混战，导致中央财政紊乱，难以确保教育经费专款专用，使本已偏低的教育经费捉襟见肘。
　　（二）政府视职业教育为实用教育、生利教育
　　经历了长时间的外侵内战，民国建立后，国内经济亟待恢复，此时正值第一次世界大战，资本主义无暇东顾，民族资本在国内外相对稳定的政治经济环境中进入“黄金时期”。发展国计民生成为政府的首要职责，为了发展实业，政府提供了一系列制度和法律保障，例如：“1912年南京政府制定了《商业注册章程》，大力支持有利于国计民生的实业部门；创办《实业公报》宣布实业法令，灌输实业学识；拟定《商业银行条例》，鼓励开办民间银行。”[2]在政府政策的大力支持下，产业结构得以调整，经济实现了由小农经济向民族资本主义经济的迅速转型，政府意识到“欲事建设，须求人才”，为经济建设培养多数量、高质量的人才成为当务之急。职业教育作为联通教育和经济最直接的桥梁，被公认为是当时最能适应产业结构调整和经济发展需要的教育类型，“建设之事千端万绪正未易一言，而教育一项，实为立国之命脉，强国之枢纽”[3]。一方面，实业发展不同于封建小农经济，需要大量能够操作机器的实用型技术人才，而职业教育是实用教育，可以为经济发展提供人力资源；另一方面，职业教育是生利教育，受过职业训练的技术人才可以满足经济发展需求，提高国家整体生产力。由此政府明确提出了“尚实”的教育方针，认为实业人才是经济发展的物质条件和坚实基础；鼓励发展实业教育，教民以利，培养实用人才以发展实业。
　　1915年政府颁布《特定教育纲要》，规定“各地方所有学款，宜分别保存，不得挪作他用，并将国家地方税项查明厘定，确定学款支出范围，以防混淆。”[4]1920年北京政府教育部“将新辟的税种——所得税拨作振兴教育、提供实业之用；所得税金除照章提征奖励费外，以七成拨作教育经费，三成拨作实业费；指定烟卷统税为教育经费。”[5]政府明令教育经费专款专用，职业教育的地位可见一斑。
　　二、民国初期职业教育“专税”政策的基本特征
　　民国是一个独具特色的时代，在打破清代君主专制的基础上实现了民主共和，在政治、经济和文化新旧交替的复杂社会环境下，发展了新式职业教育，其“专税”政策也具有鲜明的时代特征。
　　（一）税源广泛，经费使用独立性强
　　民国时期政局不稳，战争频仍，财困民穷，教育经费常常被挪用为军费开支，据1919年中央预算，“海陆军费用占预算支出的42%，而教育经费却不及预算支出的1%。”[6]教育经费短缺严重影响了职业教育发展，1919年教育部调查报告中指出，“各省区所设立实业学校，所得结果，成效殊鲜。推其缘故，固多由于经费之缺乏。”[7]当局意识到经费对实业发展的重要性，以教育总长蔡元培为代表的知识分子多次强调“国家无论如何支绌，教育费万难减少；教育经费应急谋独立，教育基金应急谋指定，教育制度应急谋独立。”[8]